摘要：增值税由于具有许多优点，受到多数国家的青睐。我国实行增值税的时间不长，在增值税运行方面还缺乏经验，因而也存在一些问题。其中，增值税转型问题、增值税的征收范围问题、关于小规模纳税人的问题、税收环境问题、运行机制问题以及税收管理问题比较突出。
关键词：增值税 转型 征收 管理

　　我国全面推行增值税以来，起到了很好的效果，也暴露出一些矛盾，影响了它的功能进一步充分发挥。此外，增值税的征收管理过于依赖增值税专用发票，也带来一些问题。
一、增值税转型问题
增值税的税基是货物和劳务的增值额。由于税基的价值构成不同，增值税分成三种类型：即生产型增值税、收入型增值税、消费型增值税。增值税转型问题，涉及几个方面：
（一）必要性
1、重复课税因素并未完全消除，由于我国推行的是“生产型”而非“消费型”增值税，对外购固定资产所含增值税款不予抵扣，因此，仍存在重复课税现象，并由于企业资本有机构成不同，重复课税的程度也不一，在一定程度上仍然阻碍了市场经济的发展。
2、基础产业和高新技术产业由于资本有机构成较高，投资资本支付的增值税得不到抵扣，不利于产业政策的实现。
3、内陆地区采掘业等基础产业比重大，基础产业资本有机构成较高，税负高于沿海地区加工工业，不利于缩小地区经济差距。
4、不利于扩大产品出口，参与国际市场竞争。以不含税价格出口产品是世界各国通行的做法，也是提高本国产品竞争能力的一项重要举措。由于我国实行的是生产型增值税，税款抵扣不足，即使按照增值税法定税率计算退税，出口产品仍然含有一定的增值税。产品出口成本中，由于固定资产价值所含已征税款得不到退税，不利于扩大我国产品出口。
5、增值税抵扣项目审核比较困难。由于外购固定资产所含税额不能抵扣，在实际工作中就出现了如何准确划分固定资产与非固定资产的问题。虽然财务会计制度对此做出了规定，但具体到一些单位价值超过标准、但使用年限不够，或使用年限较长、单位价值却不到标准的项目，尤其是低值易耗品和修理零配件，是否作为固定资产，容易与企业发生分歧。同时，一些企业为了达到多抵扣的目的，往往将大修理化整为零，增加了税收管理工作的难度。
6、不法分子利用扣税差异，偷逃国家税收。目前我国增值税允许抵扣的凭证种类多，扣除率不一，加上主要是依靠人工审核，辨别真伪较难，一些不法分子利用扣税差异，大肆偷骗国家税款，使国家利益受损。
7、税收负担失衡
由于我国现行增值税在税率结构、政策和管理等方面存在差异，生产型增值税税负与产业结构的资本有机构成密切相关，使得增值税税收负担分布失衡。
(1) 行业之间增值税负担水平不同。一些高新技术等资金密集型产业，由于外购固定资产比重大，所含增值税款不予抵扣，税负明显高于其他行业。同时一些自然资源开采和以矿产品为生产资料的行业，增值税负明显高于平均水平。
(2)增值税两纳税人之间税负水平不同。由于增值税一般纳税人和小规模纳税人在计算增值税方法上不同，使得两者的税负水平存在差异，销售毛利率高的商业企业如果选择做小规模纳税人，就比选择做一般纳税人的税负低，反之则高。
（二）紧迫性：
1、21世纪是知识经济竞争的年代，资本品（包括无形资产）的投资要负担税款的办法，会削弱我国知识经济的发展。
2、我国加入WTO多年，但我国产品如仍背负着隐性的“投资税”，无异带着枷锁与人赛跑，势必影响企业国际竞争力。特别是当前我国经济正处结构转型的关键时刻，需要进行资产重组，加快经济结构调整和技术进步步伐，积极推进商品出口，保证经济发展速度。在这个时候将现行增值税由生产型转换为消费型，已是十分迫切了。
（三）增值税税收负担分布失衡的弊端：
1、没有充分体现增值税公平税负的原则，不利于企业公平竞争。我国现行增值税制虽然使同一行业的企业之间增值税税负基本相同，但不同行业企业之间的增值税税负相差较大，违背了增值税税负不因行业、企业和产品差异而有差别的原则。在销售收入既定的情况下，增值税税负水平主要取决于增值额的大小和税率的高低。现行增值税税负分布不均，使得处于不同行业企业之间的竞争能力出现差别，影响了企业之间的公平竞争，不适应市场经济发展的要求。
2、影响了对税负较高行业的投资，不利于经济结构的调整和优化。经济结构失衡是我国经济运行中存在的一个深层次矛盾，加快经济结构调整的步伐，推动产业结构优化升级，是当前我国宏观经济政策的主要目标之一。然而，我国现行的生产型增值税使得企业更新设备、改造技术和从事高新技术产业的增值税税负较高，建设这些项目的投资多于一般产业，投资成本增加，经营风险加大，影响了企业技术改造和投资的积极性，进而影响到经济结构的有效调整和优化。只有尽快实施增值税转型，才能从根本上解决这个问题。
（四）转型风险
目前实施转型是会有一定风险的。风险之一是国家财政收入的保障；风险之二是企业承受能力的限度。这两个方面风险的程度又是此消彼长的，其关键则在于转型的方法。
一般来说，在原税负的基础上选择生产型增值税由于税基宽，相对税率可以定得低些；如果选择消费型增值税，由于税基没有了固定资产价值，相对税率则要定得高一些。据1994年税制改革时测算，新税制中的增值税基本税率选择生产型为17%，如果选择消费型要达到23％多，相差6个多百分点。现在如果要将生产型转为消费型，则要基本税率相应调整到23%多，国家财政收入方面的风险就基本上可以化解 。但是另一方面，各行各业纳税人之间的税负则将由于资本有机构成的高低不同而发生此消彼长。基础工业、采用高新技术的企业资本有机构成高，税负下降；加工工业、一般传统技术的企业资本有机构成低，税负上升。而后者在当前经济结构调整过程中面临困难比较多，承受增加税负的能力弱，有可能会造成破产户数增加，欠税增多，使相当一部分税收不上来。
为减轻财政风险实行收入型增值税，弊多利少。实施收入型增值税的固定资产抵扣税额总量上并没有减少，只是最初年份可能少一些，以后逐年递增，财政压力越来越大。同时，生产型增值税的许多问题依旧存在。而且从操作上讲，抛却了凭增值税专用发票扣税的链条机制，计算繁琐，税基的核实难度加大，征纳成本增大。故我们把收入型增值税排除在选择之外。当然，如果产业结构调整得快一些、经济效益提高，会减少财政风险。
（五）降低转型的代价
如果时机和方法的选择恰当，实施转型的代价就较小。有两种选择：
1、适当调高税率，做到一步到位。
结合我国经济发展的新形势，政府宏观政策取向，首先应放在扩大内需、稳定汇率以振兴经济上，税收上需要采取断然措施，立即实施转型。
2、结合政策取向分期分批逐步推行。
上述做法比较彻底，收效快，但对财政和经济的振动也大，有些影响难以预期。如果政府宏观政策取向考虑稳定的需要，则宜采取稳步渐进的方法。
二、增值税的征收范围问题
从理论上说，规范化的增值税应该覆盖到货物和劳务的所有领域。但从世界上实行增值税的国家、地区来看，并非都是如此。
现行增值税的征收范围，从社会再生产诸环节来看，主要集中在工业生产和商业流通两个环节，没有延伸到交通运输、建筑安装和其他第三产业；从课征的对象来看，主要是动产和劳务，没有涉及到不动产。由于征收范围较窄，在实践中产生了许多弊端。
1、增值税抵扣链条不完整，内在制约机制作用得不到充分有效发挥。按照增值税的基本原理，增值税具有道道征税、税不重征、环环紧扣、税负公平的特征。如果从产品的投入、产出、交换到最终消费环节全面实行增值税，就像一根链条，一环紧扣一环，完整而严密，增值税的内在制约机制就能充分发挥作用。然而，我国现行增值税仅仅是在工业生产和商品流通两个环节征收，其他领域特别是与工业和商业关系十分密切的交通运输和建筑安装等领域继续征收营业税，致使增值税的抵扣链条中断，内在制约机制的作用明显削弱，增值税的优越性难以充分发挥。
2、增值税主体税种的地位受到威胁。增值税是我国的一个主体税种，但是税制改革以来，增值税在全部税收收入中的比重不断下降，主体税种的地位明显降低。
3、政策界限难以区分，征管实践中相互扯皮。由于我国现行流转税在征收范围上采取的是增值税、消费税和营业税三税并立，前两者交叉征收，后两者互不交叉的格局，因此，在理论上，征收增值税和营业税的政策边界可以分清。然而，随着改革的不断深化，经济活动行为日趋复杂，增值税和营业税对有些行为征收的政策界限难以准确划分，如混合销售行为和兼营行为等，再加上这两个税种分属不同的国税和地税机关征收，使得在实际征管工作中经常出现相互扯皮、发生争执的现象，给纳税人和税收征管工作造成了不利影响。
4、不符合国际上增值税改革的发展方向。虽然世界各国推行增值税时，其征收范围并不完全相同，但总的来说，经济比较发达、社会基础较好、法制相对健全、管理手段较为先进的国家，增值税的征收范围覆盖面广；发展中国家在推行增值税初期，由于受主客观条件制约，征收范围往往都比较窄。然而，就增值税改革发展趋势而言，自二十世纪九十年代以来，许多国家增值税的征收范围都在不断扩大。
扩大增值税征收范围，一要有利于促进国民经济持续、快速、健康发展；二要有利于加强税收管理、增加税收收人；三要有利于税制简化，解决目前存在的矛盾。
三、税收环境问题
借鉴各国增值税改革的经验，增值税管理需要有一个良好的社会环境，包括立法程度、纳税意识、执法责任、管理水平等，社会环境又包括内部和外部两个方面。就我国推行增值税所面临的社会环境而言，还有待于进一步改善。首先，从内部来说，执法人员的责任意识较为淡薄，随意性比较大，有法不依、执法不严的现象还很普遍，主要表现为少数税务执法人员在增值税管理工作中，有章不循，有的甚至徇私枉法、内外勾结、共同作案。其次，从外部来说，全社会依法纳税和依法治税的观念还不强，具体表现在有些纳税人偷骗增值税的欲望强烈，税务违法案件有增无减，特别是少数地方党政领导随意干预税务机关依法行政，甚至指使、纵容偷骗国家税款的违法行为。
增值税管理所面临的社会环境不完善，对强化和改进增值税管理十分不利。
1、破坏了国家税法的统一，扰乱了正常的税收秩序。在增值税管理过程中，有些地方不严格按照国家税法的规定执行，而是擅自制定违反全国统一规定的地方文件，使得国家统一税法名存实亡，不仅破坏了国家税法的统一性和严肃性，而且扰乱了正常的税收秩序。
2、增加了增值税管理的难度，提高了税收成本。由于各行其是，自定章法，虽然有些规定从本地区来看有利于强化增值税管理，但从全国来看，却可能产生管理漏洞，为不法分子偷骗国家税款打开了方便之门，给增值税管理增加了新的难题。为堵塞征管漏洞，改进增值税管理，势必要投入更多的人力、物力和财力，从而使得税收成本居高不下，呈不断增长之势。
四、运行机制问题
我国现行的增值税实行凭增值税专用发票注明税额进行税款抵扣的办法，强化了增值税管理内在监督制约机制作用，有利于保证税收收入的稳定增长。然而，目前增值税管理的内在制约机制正面临挑战。
(1)增值税一般纳税人的数量逐年递减，制约机制赖以生存的主体日益萎缩。按照增值税有关规定，只有增值税一般纳税人才能实行凭增值税专用发票抵扣进项税额，因此，保证增值税一般纳税人必要的规模，是增值税管理内在制约机制有效运用和发挥作用的必要前提和重要基础。
(2)增值税专用发票管理的难度越来越大，制约机制赖以依存的载体问题很多。由于增值税专用发票具有抵扣税款的特殊功能，一些不法分子不惜铤而走险，疯狂利用增值税专用发票进行各种涉税犯罪活动，如伪造、虚开、代开、盗窃、改码等，形式多种多样，花样层出不穷，金额越来越大，后果愈来愈严重。更为严重的是，不法分子利用高科技手段伪造增值税专用发票已达到了可以乱真的地步，使增值税专用发票管理的难度不断加大，危及整个抵扣链条的严密性和有效性。
国土资源部


关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知

　
各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局）:

为深入贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），强化耕地保护机制，调动广大农民自觉保护耕地的积极性，加强农村土地产权制度建设，依法保护国家和农民集体土地权益，维护农村社会稳定，部决定在已有集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步加大力度，全面部署开展全国集体土地所有权初始登记工作。现将有关事项通知如下：

一、高度重视，提高对集体土地所有权登记发证工作重要地位的认识

（一）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是强化耕地保护机制，调动亿万农民自觉保护耕地积极性的重要举措。当前我国农村土地产权制度建设相对滞后，农民对自身的权利不清，义务模糊，不能从自身利益出发，主动抵制乱占滥用耕地等违法行为，同时，农民对土地投入的积极性也受到很大程度的影响。通过加快集体土地所有权登记发证工作，明确集体的产权主体地位以及农民与农民集体土地所有权的法律关系，将农民与土地财产权紧密联系起来，就会激发农民和农村集体经济组织保护耕地的积极性，从而在机制上将保护耕地变成农民的自觉行动。

（二）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权，是法律确定的农民集体的重要财产权。通过加快集体土地所有权登记发证工作，依法确认农民集体长期而稳定的土地所有权及其范围，保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要。同时，通过集体土地所有权登记发证，依法对存在争议的土地进行调解、确权，将从根本上解决农村土地权属纠纷，消除影响农村稳定的消极因素。

（三）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是解决农村土地管理问题的有效措施。由于缺乏有效的管理手段，目前农村土地管理工作相对薄弱。理顺农村土地产权关系，加强土地权属管理，是解决农村土地问题，加强农村土地管理的突破口。通过尽快完成集体土地所有权登记发证工作，明确集体土地产权主体，明确国家、集体之间的权属界线，明确集体土地的权利义务，将有助于农村土地管理工作的全面到位，保证各项管理手段的充分落实。

（四）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是国土资源统一管理的要求。集体土地所有权登记发证工作相对滞后，影响了土地统一登记的进行，也造成了土地统一管理的困难。集体土地所有权是我国农村土地产权制度的核心，尽快开展并完成集体土地所有权登记发证工作，将林地、草地、耕地及建设用地等各类用地纳入到统一的登记体系中，避免各类用地的权属纠纷，保证土地登记的统一性，将为全国城乡地政统一管理奠定坚实的基础。

（五）依法加快集体土地所有权登记发证工作，是全面落实《土地管理法》和宣传有关土地政策的重要措施。保护和合理利用土地，必须依靠以土地为生存之本的农民，通过提高农民的法律意识，促进土地基本国策的落实。完成集体土地所有权登记发证工作，将土地证书发放到农民集体手中，是贯彻落实《土地管理法》的重要内容，必将使农民更加重视自身权利，增强其学习、掌握土地管理法律和政策知识的积极性，从而在广大农村掀起宣传、普及《土地管理法》及有关土地政策规定的热潮。

为此，各级国土资源管理部门一定要站在加强国土资源统一管理，建立亿万农民自觉保护耕地机制，切实保护农民利益，维护农村社会稳定的全局高度，从国土资源管理长远发展的战略出发，充分认识集体土地所有权登记发证工作的重要意义，采取切实可行的措施，集中力量，克服困难，确保工作如期、圆满完成。

二、严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体

具体确权要求如下：

（一）凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。

考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。

对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。

（二）能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

（三）不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。土地所有权主体以“хх村（组、乡）农民集体”表示。

三、加强领导，周密部署，狠抓落实

各级国土资源管理部门要积极争取当地政府的支持和领导，成立工作领导小组，层层落实责任制。各省、自治区、直辖市要因地制宜，做好本地区集体土地所有权登记发证的政策和技术指导工作。要结合启用新版土地证书的契机，大力宣传集体土地所有权登记发证工作的重要意义和便民措施，争取全社会对这项工作的支持。要积极与有关部门沟通，做好外部协调，创造一个良好的外部环境。国土资源管理部门要建立完善内部工作制度和协调机制，相互支持、积极配合。今后，转用、征用集体土地和土地开发复垦整理建设项目立项时，应当提供《集体土地所有证》，作为项目审查、征地补偿的依据。要做好登记人员的业务培训工作，保证登记发证工作的质量。

各地要结合本地实际，合理安排工作进度，力争用三年的时间，基本完成本地区集体土地所有权登记发证工作。要按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权若干规定》、《日常地籍管理办法》（农村部分）等法律、法规和技术规程要求，依据《集体土地所有权调查技术规定》（附件），制定详尽、周密的工作方案和工作计划，保证工作有计划、分步骤实施。要按照急用先办的原则，优先办理涉及农地转用、征用、土地开发整理项目以及城乡结合部集体土地所有权登记发证工作。

集体土地所有权登记发证工作量大，涉及面广，技术性强。各地要采取措施，积极落实经费，保证这项工作的顺利进行。各级国土资源管理部门要积极开通经费渠道，争取当地财政部门的支持，解决农村土地登记发证经费问题。在征得地方财政部门同意后，有关费用可从相关土地收益中列支。


二○○一年十一月九日