行政执法效能评议指标体系与方法研究

吕振军

内容摘要：
行政执法是实现政府职能的基本手段之一，行政执法效果关乎建设法治政府的成败。明确行政执法效果评议的主要内容，建立科学的评议指标，总结并改进评议方法，对于行政机关客观评价其行政执法行为的社会效果，推进政府法治建设的有序进行具有非常重要的意义。
关键词：行政执法 效果评议 指标 方法

中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。
一、行政执法效果的内涵和操作定义
任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptual definition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essential qualities）。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。
所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标（indicators）。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性（essential qualities）即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化（operationalization）。通常，为了保证测量的效度(validity)和信度（reliability），对维度的测量都采用多题项量表（multiple-item scales）。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。

序号 一级指标 二级指标 三级指标 量化分
1 了解度 对行政执法依据的了解度 对执法依据名称的了解度 2
2 对执法依据的形式渊源的了解度 1
3 对行政执法主体的了解度 1
4 对行政执法程序的了解度 对行政执法各种期限的了解度 2
5 对行政执法过程中程序性权利的了解度 2
6 对行政执法实体内容的了解度 1
7 认可度 对行政执法主体是否适格的认可度 行政执法主体是否适格 1
8 行政执法人员是否持证上岗 1
9 对行政执法适用依据是否恰当的认可度 1
10 对行政执法的事实依据是否清楚的认可度 事实是否清楚 1
11 证据是否确凿 1
12 对行政执法是否依程序作出的认可度 违反法定程序 3
13 滥用行政执法权力 3
14 满意度 对执法人员语言及态度的满意度 语言是否规范、文明 1
15 态度是否端正 1
16 对执法人员自由裁量的满意度 行政执法的自由裁量是否合理 3
17 行政执法人员执法过程中是否采纳了
当事人合法、合理的意见 1
18 对执法公平性的满意度 同样情形下执法人员是否采用了同样的执法尺度 2
19 对执法效率的满意度 行政执法是否及时 1
20 对执法依据更新及时与否的满意度 执法依据更新的及时性 3
21 执法依据公开方式渠道的多样化 1
22 信访、复议提起率 2
23 行政诉讼败诉率 3
二、行政执法效果评议的主要内容
在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：
一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。
二是评议对象。评议对象都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的，而不是针对具体人员的评议。当然，具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权，个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价，造成评议误差。因此，评议主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评议误差。
三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。
四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。
五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。
三、行政执法效果的评价指标体系的构成
评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。
评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。
行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。
内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法

颁布日期：2001-11-21
实施日期：2002-1-1
颁布单位： 内蒙古自治区人民代表大会常务委员

内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会公告第六十九号

【题注】 （２００１年１１月２１日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，自２００２年１月１日起施行）
【章名】 全文
第一条 为做好内蒙古自治区人民代表大会代表建议、批评和意见的办理工作，保障代表依法行使职权，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的有关规定，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称代表建议、批评和意见，包括在自治区人民代表大会会议期间，代表提出的书面建议、批评和意见及大会主席团决定将代表提出的议案转为建议、批评和意见；自治区人民代表大会闭会期间代表向常务委员会提出的书面建议、批评和意见。
第三条 代表建议、批评和意见的收集、登记、批办等项工作，在自治区人民代表大会会议期间，由大会有关工作机构负责。自治区人民代表大会闭会期间，由常务委员会人事代表选举工作委员会负责。
第四条 自治区人民代表大会常务委员会、自治区人民政府为交办机关。
自治区人民代表大会常务委员会人事代表选举工作委员会和自治区人民政府办公厅负责代表建议、批评和意见交办的具体工作。
第五条 交办机关根据代表建议、批评和意见的内容以及有关部门的工作职能，确定承办单位并进行交办。对涉及两个以上承办单位办理的代表建议、批评和意见，应当明确主办单位和会办单位。
第六条 自治区人民代表大会会议期间的代表建议、批评和意见，由交办机关自大会闭会之日起十日内集中交办；自治区人民代表大会闭会期间的代表建议、批评和意见，由常务委员会人事代表选举工作委员会自收到之日起七日内交办。
第七条 办理代表建议、批评和意见，是自治区内各级国家机关和组织的法定职责，承办单位应当认真研究并及时答复代表提出的建议、批评和意见。
第八条 承办单位在收到代表建议、批评和意见后，认为不属于本单位职权范围内的建议、批评和意见，应当在七日内退回交办机关，并说明理由。交办机关自收到退件之日起五日内另行确定承办单位。
承办单位不得滞留、延误或者自行转交代表建议、批评和意见。
第九条 承办单位办理代表建议、批评和意见，应当认真负责、积极主动、讲求实效。对于能够解决的，要采取有效措施，抓紧解决；因条件限制，暂时无力解决的，要列入计划，创造条件逐步解决；对确实难以解决的，应当如实向代表说明原因，做好解释工作。
第十条 办理代表建议、批评和意见实行承办单位领导、部门负责人和具体承办工作人员分级责任制，建立健全办理制度，严格办理程序。
第十一条 承办单位办理代表建议、批评和意见，应当自交办之日起三个月内办理完毕。对个别办理难度较大，在规定限期内不能办完的，应当征得交办机关同意后，至迟不得超过六个月办理完毕。
第十二条 承办单位在办理过程中应当主动同代表联系，听取代表对办理工作的意见。代表要求当面答复的，应当当面向代表答复。对重要的代表建议、批评和意见，应当组织专题调查研究，也可以邀请有关代表和单位，进行座谈讨论，共同研究解决问题的办法。
第十三条 代表建议、批评和意见的答复工作应当按照以下要求进行：
（一）内容相同的代表建议、批评和意见，可以并案办理，但应当分别答复代表。
（二）代表联名提出的建议、批评和意见，除答复领衔代表外，还应当答复每位附议代表；以代表团名义提出的，应当答复代表团负责人，由其转告本团代表。
（三）办理代表建议、批评和意见的答复件，除直接答复代表外，应当抄报代表建议、批评和意见的交办机关。
（四）答复件应当按照统一格式行文，经承办单位负责人审核并加盖公章，按照正式行文办理。
（五）代表用蒙古文提出的建议、批评和意见，应当用蒙、汉两种文字书面答复代表。
第十四条 自治区人民代表大会常务委员会负责对代表建议、批评和意见办理工作的督促检查，组织代表开展对办理工作的视察、调查和评议等。
自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院负责对其所属工作部门办理代表建议、批评和意见工作的组织领导、督促检查和协调落实。
第十五条 代表可以通过有组织的视察、调查、评议等活动，监督检查承办单位的办理工作。代表也可以就本人提出的建议、批评和意见的办理情况提出意见，对办理结果不满意的，可以依法提出询问和质询。
第十六条 代表对承办单位的答复不满意，要求重新办理的，或者自治区人民代表大会常务委员会人事代表选举工作委员会认为办理不当的建议、批评和意见，有关承办单位必须重新办理，并于收到退件之日起一个月内再次向代表作出答复。
第十七条 代表建议、批评和意见办理完毕后，自治区人民代表大会常务委员会人事代表选举工作委员会和自治区人民政府办公厅应当分别向自治区人民代表大会常务委员会报告办理情况。
自治区人民代表大会常务委员会认为必要，可以专题听取、审议某一方面或者某件代表建议、批评和意见的办理情况，承办单位必须作出书面报告。
第十八条 承办单位在答复代表建议、批评和意见的同时，应当附《建议、批评和意见办理意见征询表》，代表应当及时将意见反馈自治区人民代表大会常务委员会人事代表选举工作委员会。
第十九条 自治区人民代表大会常务委员会、自治区人民政府和有关单位可以对提出有重大经济效益和社会效益的建议、批评和意见的代表予以表彰。
第二十条 承办单位对交办的代表建议、批评和意见，不办理、拖延办理或者敷衍塞责的，由自治区人民代表大会常务委员会或者其他督办部门给予通报批评；对造成严重后果的，由其主管部门对直接负责人或者其他直接责任人依法给予行政处分。
第二十一条 设区的市、旗县级和苏木乡级人民代表大会代表的建议、批评和意见的办理工作可以参照本办法执行。
第二十二条 本办法自２００２年１月１日起施行。