一起机动车交通事故责任强制保险合同纠纷案引发的思考
-----兼评《道路交通安全法》第76条及 《机动车交通事故责任强制保险条例》第22、23条

（云南兴彝律师事务所，云南 楚雄 675000）

【内容提要】本文以一个真实的案例为背景，分析了该案中机动车交通事故责任强制保险合同有效的法律依据，剖析了交通安全法第76条及 《机动车交通事故责任强制保险条例》第21、22、23条的立法旨意以及它们之间的关系，指出《条例》第22条第1款规定的无证驾车、醉酒驾车等三种致害人的重大过错行为只是保险公司向致害人追偿所垫付抢救费的理由而并非是保险公司拒赔的理由，并提出在司法实践中应该谨慎对待法律解释、正确理解法律适用原则。

【关键词】 法律适用 法律解释 交强险 道路交通安全法 机动车交通事故责任强制保险条例

案例背景
2009年4月26日原告杨君驾驶云Q06795号长安车从兰坪县城驶往金顶街，当车行至黄金线K172＋500处时，将行人和忠义撞倒，致和忠义经送医院抢救无效死亡的重大交通事故。2009年5月11日兰坪县交警大队依法作出兰公交认字（2009）第00006号《交通事故认定书》，该认定书认定：杨君负此事故的全部责任，和忠义不负事故责任。杨君驾驶的车辆系从别人手中所购，未办理过户手续。肇事时杨君未取得合法的驾驶执照，但其在保险公司以罗庆海的名义投保了机动车强制责任保险。兰坪县交警大队于2009年5月20日召集双方当事人进行调解并达成协议，由杨君赔偿给死者和忠义家属各项费用221651元，之后杨君在保险公司理赔过程中，保险公司认为杨君无驾驶证，作拒赔处理。
五原告杨君、张兴四、和胜、和明、和生遂向法院起诉，要求确认原告杨君与保险公司的机动车交通事故责任强制保险合同有效，并赔偿支付保险金给原告。
　　一审法院认为：本案肇事车在买卖过程中未办理过户手续，肇事时，行车证上所有人是和智鹏，投保人是罗庆海。原告杨君未取得合法有效的驾驶执照，但2008年1月25日起肇事车实际所有人为杨君，2008年7月29日杨君在被告处办理了强制保险单，虽然保单上被保人栏填写的是罗庆海，但联系电话栏填写的是杨君本人的电话号码，杨君投保时，罗庆海已死亡，实际投保人应认定为杨君。《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条规定，在驾驶人未取得驾驶资格的情况下发生的道路交通事故，造成受害人财产损失的，保险公司不承担赔偿责任。《机动车交通事故责任保险条款》第九条规定的，对于其他损失和费用保险人不负责垫付和赔偿责任，是保单的内容。杨君与保险公司签订了格式合同，合同有效，但是原告杨君在驾驶车辆时，未取得驾驶资格。原告张兴四、和胜、和明、和生未与保险公司签订合同，其主张无法律和事实依据，因此对原告杨君、张兴四、和胜、和明、和生的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国保险法》第十一条、《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条、《机动车交通事故强制保险条例》第二十二条的规定，判决：一、原告杨君与保险公司的机动车交通事故责任强制保险合同有效；二、驳回原告杨君、张兴四、和胜、和明、和生的诉讼请求。
　　一审判决宣判后，原审原告杨君、张兴四、和胜、和明、和生不服，向云南省怒江中院提起上诉，请求：1、撤销一审判决；2、被上诉人承担保险责任；3、认定双方的合同中第九条系约定免除人身伤亡的违法、无效合同条款；4、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要的上诉理由是：上诉人杨君于2009年4月26日因无驾驶证肇事致和忠义死亡，肇事车是参加交强险合同保险的合法车辆。一审法院以杨君未取得驾驶资格、其他上诉人未与保险公司签订合同为由，驳回上诉人起诉是错误的。1、违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条的规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，必须在交强险的责任限额内赔偿；2、违反了《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十一条的规定。3、违反了《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条之规定，在无证及醉酒等情况下，免赔财产损失，但没有规定不赔偿人身伤亡费用；4、无证驾驶属行政管理范畴，不应影响受害人的民商法上的权利；5、驾驶员无证驾驶违反了行政法规，是行政责任的范畴，上诉人杨君与保险公司的纠纷，不应因此影响受害人的民事权利；6、双方的保险合同中保险条款第九条无证驾驶不赔偿其他损失和费用的约定，违反了相关法律的规定；7、中国保监会的复函属内部规定，不是国家规范性文件，且违反法律规定，不能适用。8、交强险是针对车，不能因为驾驶员的过失，影响对受害人的赔付，因为受害人无辜的；9、云南省高级人民法院2009年11月4日的会议纪要不是司法解释，不能适用。
　　被上诉人保险公司答辩称，一审判决事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，请求驳回上诉人的上诉请求。主要理由是：1、根据《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条的规定，驾驶人未取得驾驶资格或醉酒的，造成受害人财产损失的，保险公司不承担赔偿责任。根据《机动车交通事故责任强制保险条款》第九条的约定，因致害人杨君未取得合法驾驶资格，被上诉人仅有垫付符合法律规定的抢救费义务，对于其他损失和费用，保险人不负责垫付和赔偿；2、根据保监会办公厅［2007］71号《关于交强险有关问题的复函》：根据《条例》和《条款》，被保险机动车在驾驶人未取得驾驶资格，驾驶人醉酒，被保险机动车被盗抢期间肇事，被保险人故意制造交通事故的情形下发生交通事故，保险人仅有垫付符合规定的抢救费的义务；3、云南省高级人民云高法［2009］234号《关于审理保险纠纷案件适用法律若干问题的会议纪要》第二条第6款的规定“符合《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条的情形，保险人只在交强险限额内垫付抢救费用，受害第三者或被保险机动车一方请求保险人承担交强险赔偿责任的，不予支持”。
　　二审法院认为，虽然《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条未规定保险公司对受害人的人身和财产损失享有免责的权利,但《机动车交通事故强制保险条例》第二十二条规定，对于驾驶人未取得驾驶资格，发生道路交通事故造成受害人财产损失的，明确规定保险公司不承担赔偿责任。从条文的表面来看，法律与条例之间似乎存在冲突，但就其本质来看，两者并不矛盾。《强制保险条例》属于行政法规，其制订的依据是《中华人民共和国道路交通安全法》，它是对《中华人民共和国道路交通安全法》相关规定的细化和补充。同时，《强制保险条例》第二十二条规定符合《中华人民共和国道路交通安全法》的“预防和减少交通事故”的立法精神。因此，应把《机动车交通事故强制保险条例》的规定作为特别法来进行对待。虽然《机动车交通事故强制保险条例》第二十二条没有直接规定保险公司对受害人的人身损失不承担赔偿责任，但其条文隐含之意是非常明确的，即在驾驶员无证驾驶发生人身事故的情形下保险公司不承担赔偿责任。保险公司承担的只是垫付抢救费用的责任。否则，如果保险公司承担的仍是赔偿责任，那么，《强制保险条例》第二十二条第一款规定保险公司垫付抢救费用显然没有任何意义。而且，从立法的精神来考量，《道路交通安全法》和《强制保险条例》虽然强调对受害人权利的保护，但是，这并不意味着对驾驶人违法行为的放纵。如果因驾驶人的明显违法行为导致第三人的人身伤害仍然要保险公司来承担赔偿责任，显然有悖于立法的本意。中国保监会是直属国务院，其所作出的复函不属于内部规定，且复函的依据是《条例》和《条款》，复函内容不违反法律的规定。云南省高级人民法院云高法[2009]234号《会议纪要》虽然不是司法解释，不能直接加以适用，但其对下级法院审理相关案件统一执法认识和尺度方面具有指导作用。保险合同条款第九条是关于保险人在法定情形下向受害人垫付抢救费用，并依法向致害人追偿垫付费用的规定。本条的法律依据是《条例》第二十二条，在此基础上，对垫付的条件、标准和操作进行了具体规定而已，其本身并未违反相关法律的规定。
2010年4月1日，二审法院驳回五原审原告的上诉，维持原判。

本案值得思考的几个问题是：第一、该机动车交通事故责任强制保险合同是否有效？第二、在该机动车交通事故责任强制保险合同有效的情况下，保险合同中的关于无证驾车、醉酒驾车的免责条款能否成为保险公司拒赔的理由？第三、如何看待道路交通安全法第76条及 《机动车交通事故责任强制保险条例》第22、23条的立法旨意以及它们之间的关系？第四、审判实践中如何正确对待保监会的复函、最高人民法院的复函以及高级人民法院的会议纪要在民商事案件中的作用？如何正确理解法律适用原则？这其中，第一个问题相对独立，第二、三个问题联系紧密，将合在一起讨论，第四个问题将单独讨论。
一、法律适用的复杂性----关于原告杨君与被告保险公司之间的机动车强制保险合同的效力问题
本案中判定原告杨君与被告保险公司之间的机动车强制保险合同是否有效的依据无非是我国的保险法和2006年3月1日国务院第127次常务会议通过、自2006年7月1日起施行的《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条列》）。然而， 2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过了《中华人民共和国保险法》，该法自2009年10月1日起施行，相应地，2009年9月14日由最高人民法院审判委员会第1473次会议通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（一）》 ，该解释自2009年10月1日起施行，这就使得该合同效力的判定在法律适用上较为复杂。这是因为，根据该解释第一条“保险法施行后成立的保险合同发生的纠纷，适用保险法的规定。保险法施行前成立的保险合同发生的纠纷，除本解释另有规定外，适用当时的法律规定；当时的法律没有规定的，参照适用保险法的有关规定”，判定上述机动车强制保险合同效力应该适用2002年修改的保险法，因为原告杨君作为肇事车实际所有人，在被告处以罗庆海的名义办理强制保险单的时间为2008年7月29日。然而，根据该解释第四条“保险合同成立于保险法施行前，保险法施行后，保险人以投保人未履行如实告知义务或者申报被保险人年龄不真实为由，主张解除合同的，适用保险法的规定”，在合同成立后被告保险公司发现杨君未如实告知义务的情况下，如果要主张解除机动车交通事故责任强制保险合同，就应该适用2009年修改的保险法。
结合本案，被告保险公司在明知杨君没有驾驶证，冒用罗庆海的名义办理投保手续的情况下没有提出异议，或者说在合同成立后发现杨君未如实告知义务的情况下，并未主张解除机动车交通事故责任强制保险合同，因而该机动车交通事故责任强制保险合同有效。这是因为，根据上述司法解释第一条“保险法施行后成立的保险合同发生的纠纷，适用保险法的规定。保险法施行前成立的保险合同发生的纠纷，除本解释另有规定外，适用当时的法律规定；当时的法律没有规定的，参照适用保险法的有关规定。”，既然2002年修订的保险法没有对保险公司单方解除权的行使期限作出规定，那么就可以参照适用2009年修改的保险法，而根据2009年修订的保险法第十六条“订立保险合同，保险人就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问的，投保人应当如实告知。投保人故意或者因重大过失未履行前款规定的如实告知义务，足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的，保险人有权解除合同。 前款规定的合同解除权，自保险人知道有解除事由之日起，超过三十日不行使而消灭。自合同成立之日起超过二年的，保险人不得解除合同；发生保险事故的，保险人应当承担赔偿或者给付保险金的责任。 投保人故意不履行如实告知义务的，保险人对于合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或者给付保险金的责任，并不退还保险费。……保险人在合同订立时已经知道投保人未如实告知的情况的，保险人不得解除合同；发生保险事故的，保险人应当承担赔偿或者给付保险金的责任……”, 而该解释第五条对“保险法施行前成立的保险合同，保险法施行前，保险人知道解除事由，保险法施行后，按照保险法第十六条、第三十二条的规定行使解除权，适用保险法第十六条规定的三十日的；”和“保险法施行后，保险人按照保险法第十六条第二款的规定请求解除合同，适用保险法第十六条规定的二年的；”两种情况规定的期间均是自2009年10月1日起计算。
被告保险公司既然在明知杨君没有驾驶证，冒用罗庆海的名义办理投保手续的情况下没有提出异议，或者说在合同成立后发现杨君未如实告知义务的情况下，并未在法定期限内主张解除强制保险合同，因而该机动车交通事故责任强制保险合同有效。退一万步讲，即使根据2002年修订的保险法上述强制保险合同无效，根据上述解释第二条“对于保险法施行前成立的保险合同，适用当时的法律认定无效而适用保险法认定有效的，适用保险法的规定。”，由于被告保险公司既然在明知杨君没有驾驶证，冒用罗庆海的名义办理投保手续的情况下没有提出异议吗，根据2009年修订的保险法第十六条“……保险人在合同订立时已经知道投保人未如实告知的情况的，保险人不得解除合同任……”，该机动车交通事故责任强制保险合同也同样有效。因此，尽管在理由的表述上不够充分，但一审法院认定原告杨君与保险公司的机动车交通事故责任强制保险合同有效的结论是正确的。
二、《交通安全法》第76条及 《机动车交通事故责任强制保险条例》第21、22、23条的立法旨意以及它们之间的关系----关于无证驾车、醉酒驾车能否成为保险公司拒赔的理由问题
既然原告杨君与保险公司的机动车交通事故责任强制保险合同是有效的，那么，就应该按照该机动车交通事故责任强制保险合同的约定在保险责任赔偿限额内承担给付保险金的责任，然而，被告保险公司却以该合同的约定及《条例》第22条的规定为由拒赔，这就需要我们对这种拒赔理由做一番分析。
我国《条例》第22条的规定，“有下列情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿：（一）驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；（二）被保险机动车被盗抢期间肇事的；（三）被保险人故意制造道路交通事故的。有前款所列情形之一，发生道路交通事故的，造成受害人的财产损失，保险公司不承担赔偿责任。” 这一规定能否成为保险公司拒赔的合法理由呢？笔者认为，关键在于正确理解该条款，而要正确理解适用该条款必须将其和《条例》第22条之外的其他条款（比如第1条、21条、第23条）以及它的上位法《道路交通安全法》第76条的立法旨意结合在一起加以研究。
应该看到，法律对社会关系进行调整的实质其实是不同利益间的博弈，国家是在对不同的利益进行衡量和取舍后，优先保护在一定社会时期应优先保护的社会利益，这种一定社会时期应优先保护的社会利益也就是立法的价值取向，一部法律或一部法规的价值取向，往往可以从它的第1条规定的立法目的内容中看出来。《条例》 是国务院根据《中华人民共和国道路交通安全法》的授权而制定的行政法规，其第1条规定：“为了保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿，促进道路交通安全，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国保险法》，制定本条例。”从此条不难看出，出台交强险的目的在于保护机动车道路交通事故受害人的合法权益而非兼顾多方利益。因此，当其他的合法权益（比如对无证驾驶造成人员伤亡进行赔偿时涉及到的保险公司的利益）与受害人的合法权益发生冲突时，应首先保护受害人的合法权益，只有这样才能符合《条例》的立法目的和宗旨。
《条例》第21条规定：“被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人人身伤亡、财产损失的，由保险公司依法在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。道路交通事故的损失是由受害人故意造成的，保险公司不予赔偿。”从此条可以看出两层意思。第一，投保了交强险的机动车，一旦发生交通事故导致本车人员、被保险人以外的他人人身伤害或者财产损失，保险公司就应当首先在机动车投保的交强险责任限额内予以赔偿，不必考虑交通事故当事人各方是否有过错以及当事人的过程程度如何，由此确立了交强险对保险公司采用“无过错责任”的赔偿原则。第二，保险公司免除上述赔偿义务的唯一事由是道路交通事故的损失是因受害人的故意行为而导致，其他因素（也包括无证驾驶在内的《条例》第22条规定的所有情形）则在所不问，只要投保了交强险的机动车发生道路交通事故造成人员伤亡，保险公司均应向受害人进行交强险责任限额内的赔偿。这也与世界各国的普遍做法相同。之所以这样规定，是考虑到如果受害人故意造成直接自己损害而让无辜的人承担责任，无法体现出公平正义。还应该特别指出的是，此项免责明示并没有改变交强险对保险公司采用的“无过错责任”的赔偿原则。
《条例》第22条第1款规定的三种情形均属致害人重大过错行为导致的交通事故，对此，保险公司垫付抢救费用是必要的，也体现了对受害人生命的尊重和关爱，可是，如果保险公司垫付抢救费用后不得向致害人追偿，无异于鼓励无证驾驶和醉酒驾驶等严重违反交通安全法律法规的行为，会导致更多交通事故的产生，与交强险的公益性也相悖。基于此种考虑，《条例》第22条第1款赋予保险公司在款下三种情形垫付抢救费用时享有对致害人的追偿权，赋予保险公司有限的追偿权。从这个意义上来讲，《条例》第22条第1款是在三种情形下对保险公司赋予垫付抢救费追偿权的赋权条款，而非免责条款。《条例》第22条第2款允许保险公司在三种情形下对受害人的财产损失不承担责任，是保险公司在三种情形下对受害人财产损失的免责条款。之所以要在这里强调是财产损失而不包括人身伤亡，是因为人身伤亡和财产损失毕竟是两个不同的概念，不能把财产损失的概念扩大化，把因人身伤亡所造成的财产损失与直接的财产损失等同起来，这样不符合立法本意。当然，对于此处的财产损失如何理解，存在着争议，对此，最高法院立案庭曾于 2009年10月20日，以【2009】民立他字第42号函答复安徽高院，称：对《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条中的“受害人的财产损失”应作广义的理解，即这里的“财产损失”应包括因人身伤亡而造成的损失，如伤残赔偿金、死亡赔偿金等。不过，此复函遭到了法学界和实务界的广泛质疑。因为如果按复函所称受害人“‘财产损失’应包括因人身伤亡而造成的损失”，那么《条例》所称“受害人的人身伤亡”还有什么可赔偿呢？根据2009年9月14日最高人民法院审判委员会第1473次会议通过的 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（一）》第三条规定：“ 保险合同成立于保险法施行前而保险标的转让、保险事故、理赔、代位求偿等行为或事件，发生于保险法施行后的，适用保险法的规定”，本案就属于这种情况，而根据2009年修订的保险法第三十条规定：“ 采用保险人提供的格式条款订立的保险合同，保险人与投保人、被保险人或者受益人对合同条款有争议的，应当按照通常理解予以解释。对合同条款有两种以上解释的，人民法院或者仲裁机构应当作出有利于被保险人和受益人的解释 ”，因此，当对何为财产损失存在着两种以上的理解时，应该作出有利于被保险人和受益人的解释，即财产损失是指狭义的财产损失，也就是与因人身伤亡直接引起的损失并列的其他财产损失。简而言之，在三种情形（包括无证驾驶）下，保险公司对受害人的财产损失可以免责，对垫付的抢救费用可以向致害人追偿。唯有这样解读《条例》第22条才不会给整个交强险制度带入难以自圆其说的困境。这是因为，根据《条例》第23条规定的精神，保险公司对三个赔偿项目承担限额赔偿责任，即死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额和财产损失赔偿限额，然而，如果不把第22条1款当作抢救费用免责条款而非赋权条款，再加上《条例》第22条第2款的财产损失免责条款，也只是对保险公司前述三个责任赔偿限额中的两个进行了免责，即对医疗费用赔偿限额和财产损失赔偿限额进行免责，还有一个死亡伤残赔偿限额没有免责。这样的话，保险公司对死亡伤残赔偿限额主张免责依据何在？
《条例》第23条对承保交强险的保险公司设置了两个赔偿限额，即机动车在道路交通事故中有责任的赔偿限额和机动车在道路交通事故中无责任的赔偿限额。在投保了交强险的机动车发生保险事故时，即使被保险人在道路交通事故中无责任时，保险公司尚需对受害人进行限额赔偿，更别说被保险人在道路交通事故中不仅有责任而且还是无证驾驶的严重过错，因此，保险公司对无证驾驶造成的人员伤亡进行限额赔偿应是理所当然。
《道路交通安全法》第76条规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿……” 从中可以看出两层意思：第一，《道路交通安全法》第76条明确规定了“先赔后划分责任”的原则，如果肇事车辆参加了交强险，一旦发生交通事故导致他人人身伤害或者财产损失，保险公司就应当首先在机动车投保的交强险责任限额内予以赔偿，不必考虑交通事故当事人各方是否有过错以及当事人的过程程度如何。交强险赔偿限额不足的部分再划分责任，再由侵权人按过错承担相应的责任。这是因为，交强险作为机动车责任强制保险，不同于一般的商业保险，其投保是基于法律的强制性规定，驾驶资格的取得并非保险公司承担责任的前提条件，驾驶资格的取得与否也不影响保险公司在交强险范围内承担赔偿责任。第二，《道路交通安全法》第76条规定的赔偿责任包括人身伤亡、财产损失两部分，而如前所述，《条例》第22条承担赔偿责任的除外情形仅就财产损失做出规定，并不包括人身伤亡的赔偿。综观 《道路交通安全法》第76条和《条例》第22条的立法本意，交强险对在人身权的保护方面，适用的是无过错归责原则，即严格责任，人身伤亡的赔偿是无条件的，而对财产损失的赔偿是有条件的，这也充分体现了以人为本的宗旨。
总之，交强险的公益性（保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿，促进道路交通安全，不以盈利为目的）、强制性、权益保护定向性（强调定向保护机动车道路交通事故受害人的合法权益，而非兼顾多方利益。）、“无过错责任”原则（《交通安全法》第76条和《条例》第21条确立的保险公司无过错归责原则）、受害人的处境（受害人无法了解和预知机动车驾驶人是否具有驾驶资格，机动车是否购买了交强险等信息）决定了保险公司对无证驾驶造成人员伤亡应承担赔偿责任。因此，本案中的被告保险公司在赔偿限额内向原告进行赔偿。
三、司法实践中应谨慎对待法律解释、正确理解法律适用原则
本案中值得关注的问题还有法律解释和法律适用原则的问题。
本案中一、二审法院审判时适用了保监会的复函以及云南省高级人民法院的会议纪要，这就涉及到法律解释范畴问题，本文将把其和最高人民法院立案庭于 2009年10月20日答复安徽高院的【2009】民立他字第42号函放在一起讨论。
我国的法律解释分为立法解释、行政解释和司法解释，而最高人民法院立案庭的答复作为司法裁判中就具体的个案进行的那种具体的法律解释，有别于审判委员会作出的带有某种司法立法性质的抽象的法律解释，因而，还不能算作是狭义的司法解释，保监会的复函由作为国务院保险业主管部门作出，但也不是针对一个规范性文件所作的整体性解释，因此也不算是狭义的行政解释，而云南省高级法院的会议纪要，则充其量只是一个指导下级法院审判某类案件的内部文件，外界对其内容根本无从知晓。作为法官而言，面对着这些明显违背道路交通安全法立法目的和宗旨的复函， 最明智的选择就是绕开它们，直接适用《中华人民共和国道路交通安全法》和《条例》 。
此外，在法律适用的原则方面，本案同样值得关注。本案及类似的案件中，众多保险公司在主张免责的依据时往往会说，相对于《中华人民共和国道路交通安全法》而言，《条例》是特别法，应遵循特别法优于一般法的原则，适用《条例》 。对于此种观点，笔者认为，姑且不论《中华人民共和国道路交通安全法》和《条例》之间是否存在矛盾，就算是真的存在矛盾，也应该是遵循上位法优于下位法的原则，优先适用《中华人民共和国道路交通安全法》 ，这是因为特别法优于一般法的原则有一个适用前提，那就是特别法和一般法的位阶要相同，即是由同一个立法主体制定，很显然，《中华人民共和国道路交通安全法》由全国人大常委会制定，而《条例》则是由国务院制定，前者属于法律，后者属于行政法规，两者的位阶根本不同。同时，《条例》第22条规定特定情形“造成受害人的财产损失，保险公司不承担赔偿责任。”不符合修订后的《中华人民共和国道路交通安全法》第76条第一款的规定，因此，根据“新法优于旧法”的法律适用原则，应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，在责任限额范围内对人身伤亡和财产损失都进行赔偿。
结语
在法律适用的问题上，对法的精神的信仰比对法律知识的掌握更为重要，唯有这样，才不至于受某些强势利益团体的误导，更好地维护社会的公平正义。“保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿”是机动车交通事故赔偿制度和交强险赔偿制度的根本宗旨，而交强险无过失赔偿责任的确立则是这一法律制度进步文明的最高体现。在交强险案件的审理中，必须按照人类文明进步的价值观念，按照法律体系的内在联系，按照法律适用的基本原则，依法保护了特定情形下（包括无证驾驶事故中）受害人获得保险公司的责任赔偿的权利（附有关案件判决书），实现法的公平、正义的价值追求。

参考文献：
1、佚名.云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院民事判决书（2010）怒民二终字第10号[EB/OL]. http://www. dffy.com/sifashijian/ws/201007/20100712091623-2.htm, 2010－8－12．
2、佚名.无证驾驶情形下保险公司应承担交强险赔偿责任[EB/OL]. http://www.dffy.com/faxuejieti/ms/
201007/20100728153532-3.htm, 2010－8－12．


辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府令

第39号


　　《大连市城市居民最低生活保障办法》业经2003年12月16日大连市人民政府第19次常务会议通过，现予公布，自2004年1月1日起施行。


市　长　夏德仁
　　
二○○三年十二月二十六日 　


大连市城市居民最低生活保障办法

第一章　总　　则

　　第一条　为保障城市居民基本生活，维护社会稳定，根据《城市居民最低生活保障条例》、《辽宁省城市居民最低生活保障办法》有关规定，制定本办法。
　　第二条　大连市行政区域内持有非农业户口的城市（含城镇，下同）居民和城市农业户口居民，家庭收入和实际生活水平低于当地居民最低生活保障标准的，均依照本办法予以保障。
　　第三条　市及县（市）区城市居民最低生活保障工作领导小组办公室（设在同级民政部门，以下简称保障办），负责本行政区域内城市居民最低生活保障（以下简称最低生活保障）的管理工作；各级财政部门负责最低生活保障资金落实和管理使用情况的督查工作；各级政府有关部门负责职责范围内的最低生活保障工作。

第二章　保障标准和形式

　　第四条　最低生活保障标准的拟定和调整，由县（市）区保障办（市内四区由市保障办）会同有关部门，按照维持居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用提出意见，征得市保障办同意后，经同级人民政府批准执行，并报市人民政府备案。
　　第五条　最低生活保障有下列形式：
　　（一）差额保障。城市居民按规定计算家庭成员收入后，家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准的,其无劳动能力家庭成员，可按月人均收入与当地标准的差额，发给保障金；有少部分劳动能力家庭成员，按月人均收入与当地标准80%的差额发给保障金；有部分劳动能力家庭成员，按其家庭月人均收入与当地标准60%的差额发给保障金。
　　上款规定人均享受的差额保障金额低于当地定额保障标准的，按定额保障标准发给保障金。
　　（二）定额保障。城市居民按规定计算家庭成员收入后，家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准的,其有劳动能力家庭成员，每月发给固定数额的保障金。
　　已经发给差额保障金的居民，不能申请本项规定的保障金。
　　（三）临时救济制度。享受差额或定额保障的家庭，在重大节日享受由政府统筹安排的一次性临时救济金。
　　（四）突发性救济。最低生活保障对象因遭受突发性灾害，不能维持基本生活时，可申请一定数额的一次性救济金。

第三章　保障对象的确定

　　第六条　申请最低生活保障待遇，按照下列规定办理：
　　（一）户主通过户籍所在地居（村）委会向所在街道（乡镇）书面申请，并提供有关证明材料；居（村）委会对申请人家庭收入和实际生活水平进行初审，将结果在申请人居住地张榜公示。公示后3日无异议的，发给《大连市城市居民最低生活保障待遇申请审批表》（以下简称《申请审批表》）。
　　（二）申请人填写《申请审批表》，经所在街道（乡镇）审核后，报送所在县（市）区保障办。
　　（三）县（市）区保障办审查后，对符合条件的予以批准；对不符合条件的，以书面形式通知申请人，并说明理由。
　　（四）居（村）委会将批准结果在申请人居住地张榜公告，公告后3日内无异议的，发给市保障办统一印制的《大连市城市居民最低生活保障证》（以下简称《保障证》）和城市低保社会化发放储蓄存折（卡）；有异议的，由保障办核实并处理。居（村）委会、街道（乡镇）和县（市）区保障办应在接收申请之日起30日内办结审批手续，申请人从被批准之日的次月起享受最低生活保障待遇。
　　第七条　街道（乡镇）应成立由主管领导、保障科长、民政助理、公安派出所所长、申请人所在居（村）委会主任和5名以上居民代表组成的疑难问题评审小组；居（村）委会应成立由其全体成员、社区民警和3名以上居（村）民代表组成的居（村）民评议小组，负责对初审、审核中疑难问题的评定。
　　第八条　申请人丧失劳动能力认定，按下列规定执行：
　　（一）持有工伤证的，1、２、３、4级为无劳动能力；5、6级为有少部分劳动能力；7、８、９、10级为有部分劳动能力。
　　（二）持有残疾人证的，肢体、智力、精神残疾1、2级，视力残疾盲1、2级，为无劳动能力；肢体、智力、精神残疾3级，语言听力残疾1、2级，视力残疾低视力1、2级，为有少部分劳动能力；肢体、智力、精神残疾4级，语言听力残疾3、4级，为有部分劳动能力。
　　（三）因病等丧失劳动能力人员，由县（市）区（市内四区由市）保障办、卫生局共同指定的医院负责鉴定。鉴定费由申请人自理。对鉴定结果有异议的，由保障办组织复鉴裁定。
　　第九条　在就业年龄段内（男18－60周岁、女18－50周岁）有劳动能力但尚未就业的城市居民（不含接受国民教育的全日制学校在校生）申请最低生活保障，必须先到职业介绍机构登记就业。
　　第十条　有下列情形之一的，原则上不能享受最低生活保障待遇：
　　（一）虽然家庭月人均收入低于最低生活保障标准，但实际生活水平高于最低生活保障标准的。
　　（二）银行存款超过当地最低生活保障标准3倍的，私有住房人均建筑面积达到当地人均住房建筑面积的。
　　（三）2年内购买商品住房或高标准装修住房的；1年内购买价值超过最低生活保障标准5倍的非生活必需品的。
　　（四）家中有机动车辆的；安装电话且每月通话费超过最低生活保障标准5%的；家庭成员持有移动电话的（残疾人用于功能性补偿使用的代步机动车、固定或移动电话除外）。
　　（五）有高值收藏或投资股票、商业保险或其它投资行为的；有高于最低生活保障标准的馈赠、礼金支出的。
　　（六）饲养价值高于最低生活保障标准宠物的。
　　（七）外地在本地就读的在校学生；安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间进入收费学校就读的。
　　（八）不按要求进行求职登记或虽进行登记，半年内无正当理由两次以上不接受就业安排的。
　　（九）拒不参加社区公共服务社或无正当理由1个月内2次不参加其活动的；连续2次、一年内累计5次不按规定申报家庭收入或提出续保申请的。
　　（十）年内因赌博、嫖娼被行政处罚过的；因吸毒生活困难且尚未改正的；违法结婚、收养和计划外生育的；经常出入餐饮、娱乐场所消费的。
　　（十一）故意放弃或转移个人所有资产的。
　　第十一条　家庭成员在大中专院校学习，户籍虽转出但仍由其家庭成员供养的，可视为同一户籍人员计算并给予保障。同一家庭存在非农业户籍、农业户籍成员的，只保障非农业户籍成员，农业户籍成员的救济或保障，由所在地政府负责。

第四章　家庭收入的计算

　　第十二条　家庭收入是指家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。
　　货币收入包括：
　　（一）工资、薪金、奖金、津贴、补贴；
　　（二）一次性安置费、经济补偿金或生活补助费；
　　（三）离退休养老金、基本生活费、失业保险金、职工遗属生活补助费；
　　（四）存款及利息、有价证券及红利、保险给付金收入；
　　（五）特许权使用收入、租赁收入、接受馈赠和继承收入；
　　（六）赡养费、抚养费、扶养费；
　　（七）自谋职业收入；
　　（八）其他应当计入的家庭收入。
　　实物收入按市场价折款计入家庭收入。
　　第十三条　优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金，义务兵的津贴和退伍费，政府颁发的一次性见义勇为奖金，工伤人员的护理费、补助金，因公死亡人员及其家属的一次性抚恤金、丧葬费、生活补助费，因公致残返城的知青护理费，不计入家庭收入。
　　第十四条　本办法第十二条规定的各类收入，分别按照下列规定计算：
　　（一）工资、基本生活费、离退休养老金、失业保险金和职工遗属生活补助费（以下简称各类应得待遇），按照市政府公布的相关标准计算；实际收入额高于公布标准的，按照实际收入额计算。
　　应该领到各类应得待遇，因所在单位无生产经营能力，已经连续6个月未领到或未按足额领到的，经所在单位劳资部门及上级主管单位出具证明，并经县（市）区以上经贸或劳动保障部门认定后，可按实际收入计算。
　　（二）一次性安置费、经济补偿金或者生活补助费，在扣除计算该费用所依据月数应当缴纳的社会保险费后，剩余部分按照计算该费用所依据月数的平均额，计入本人月收入。
　　（三）有劳动能力无固定工资收入的自谋职业者的收入，按当地保障办拟定，市保障办同意的评估标准确定。
　　（四）赡养费按照被赡养人子女家庭月人均收入减去当地城市居民最低生活保障标准后剩余部分总和的50％，除以被赡养人数计算；实际得到的赡养费高于上述规定的，按照实际得到的数额计算；在赡养人家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准时，视为该赡养人无赡养条件，可以不向被赡养人提供赡养费。
　　（五）抚（扶）养费，有协议、裁决、判决的，按照协议、裁决、判决的数额计算；无协议、裁决、判决，或者虽有协议、裁决、判决，但其数额明显低于有给付能力抚（扶）养义务人收入25％的，每个被抚（扶）养对象最高可按抚（扶）养义务人收入的25％计算抚（扶）养费；抚（扶）养义务人有多个需抚（扶）养对象的，计算其需给付的抚（扶）养费最高不超过其收入的50％；实际得到的抚（扶）养费高于上述规定的，按照实际得到的数额计算；在抚（扶）养义务人家庭月人均收入低于当地城市低保标准时，视为无抚（扶）养条件，可以不提供抚（扶）养费。
　　（六）家庭中有劳动能力的农业户口成员，最低比照其户籍所在地农民上一年人均收入计算。
　　第十五条　申请最低生活保障待遇家庭的月人均收入，是以家庭成员前3个月全部货币收入和实物收入的平均数额为基数，除以家庭成员数。

第五章　优待及辅助措施

　　第十六条　有下列情形之一的，在申请最低生活保障待遇时，可按规定享受优待：
　　（一）具有非农业户籍享受国家抚恤补助的优抚对象；等待政府安置工作的由城市待业青年中入伍的退役士兵（自退役起8个月内）；城市"三无"对象（无劳动能力，无生活来源，无法定扶养人、抚养人、赡养人）；因公致残返城的原知识青年；享受国家40%定期救济的定救人员；符合最低生活保障条件家庭中已成年但无劳动能力、无收入的残疾子女；年满30周岁、父母无工作或靠退（离）休金、遗属补助费生活、本人无工作、无固定收入且完全丧失劳动能力的病残人员，每月按当地城市低保标准享受全额保障金。
　　（二）符合最低生活保障条件的计划生育家庭，每户每月增发5元保障金；70、80、90周岁以上老年人，每人每月分别增发5元、10元和15元保障金；三胞胎以上多胞胎家庭未成年子女，每人每月增发80元保障金。
　　（三）符合最低生活保障条件的独身户、单亲家庭无劳动能力子女，在享受差额保障待遇时，每人每月按当地城市低保标准上浮30%发放保障金。
　　（四）两劳释解人员释解后前3个月内本人无收入的，可不受有无劳动能力限制，按当地最低生活保障标准发给差额保障金，但不发给《保障证》。
　　（五）保障对象通过职业介绍机构介绍就业或在社区公共服务社内安排就业后家庭月人均收入高于最低生活保障标准150%以内的，就业后前3个月内仍可继续享受最低生活保障待遇。
　　第十七条　对最低生活保障对象给予下列辅助保障：
　　（一）一户一策。针对保障对象因就业、就学、就医困难，给予专项援助，劳动保障部门优先介绍就业、教育部门减免义务教育期间学杂费及其他相关费用、卫生部门减免部分医疗费用、民政部门提供大病救助等。
　　（二）经常化捐助。通过市、县（市）区、街道（乡镇）、居（村）委会四级捐助接收机构，将募集的衣被、家具和其他日常生活用品，无偿提供给保障对象使用。
　　（三）行业援助。对保障对象的住房、采暖、就业等方面的困难，有关部门提供廉租房或租金补贴、减免采暖费、为其从事个体经营给予政策扶持。
　　（四）社会互助。社会各界及各有关部门通过敬老认亲、扶贫认亲、联络济困、对口帮扶、包户扶贫、扶残助残等形式，与保障对象家庭结对子，帮助解决各种困难，提供生活和精神援助。
　　辅助措施的具体规定由市及县（市）、区保障办会同相关部门另行制定。
　　第十八条　鼓励社会力量开展社区服务、经常性捐赠、扶贫济困等社会互助活动。捐赠的款物，由民政部门负责接收，用于城市居民最低生活保障。捐赠的款项（含物折款）可按规定在税前扣除。

第六章　保障对象的管理

　　第十九条　市及县（市）区、街道（乡镇）和居（村）委会应建立健全最低生活保障工作机构，建立保障对象档案，加强对保障对象的管理。
　　第二十条　市及县（市）区要建立最低生活保障信息管理系统，使用统一软件，街道（乡镇）和居（村）委会要设置计算机管理、查询终端，实现最低生活保障工作信息化。
　　第二十一条　保障对象在每月领取最低生活保障金的同时，应通过居（村）委会向街道（乡镇）和保障办报告家庭收入变化情况，提出续保申请。街道（乡镇）、居（村）委会每两个月核查一次保障对象家庭收入情况。
　　第二十二条　应该领到而实际连续6个月未领到或未按规定足额领到各类应得待遇、已经按实际收入计算享受最低生活保障待遇的人员，在享受待遇期间，需每季度提供一次第十四条第（一）项规定的有效证明。
　　第二十三条　有劳动能力且无业的保障对象须无条件加入所在地区社区公共服务社。在公共服务社内其劳动收入高于保障标准的按本办法第十六条第（五）项规定办理；低于保障标准的在仍享受原保障标准的基础上给予本人不高于其劳动收入40%的补贴。
　　第二十四条　保障对象居住地发生变化（因承租廉租住房引起居住地发生变化除外），应在3个月内迁移户口，属于县（市）区内迁移的，由街道（乡镇）办理保障待遇迁移手续；属于跨县（市）区迁移的，由县（市）区保障办出具证明，到迁入地重新办理保障待遇申请手续。
　　保障对象因特殊原因暂时无法迁移户口的，应由现居住地派出所出具证明，方可在户籍所在地享受保障待遇。
　　第二十五条　对停止享受保障待遇的居民，街道（乡镇）要通过居（村）委会及时收回其《保障证》，交县（市）区保障办。
　　第二十六条　各级财政部门要安排一定的最低生活保障工作专项经费，用于调研、培训、核查、建档、表证印刷、计算机维护、网络管理等专项开支。具体的经费额度由市财政局、民政局另行确定。

第七章　资金的筹集管理和发放

　　第二十七条　最低生活保障所需资金，由市及县（市）区按一定比例分担，列入年度财政预算，实行专户管理，专款专用。
　　第二十八条　市及县（市）区保障办负责编制年度最低生活保障资金需求计划，经同级财政部门审核后纳入预算；财政部门根据预算按需要拨付，保证使用。保障办应按时向同级财政部门报送资金执行情况，并在年终编制决算，送同级财政部门审核。
　　最低生活保障资金的具体管理办法，由市财政局、民政局另行制定。
　　第二十九条　城市低保资金，由各级保障办委托的金融机构，以货币形式按月足额发放。
　　第三十条　各级财政、审计、监察、民政等部门应定期对最低生活保障资金管理发放情况进行检查，发现违法行为及时进行处理。

第八章　监　　督

　　第三十一条　市及县（市）区、街道（乡镇）和居（村）委会，要将最低生活保障政策、办事程序、保障对象和资金发放情况向社会公示，并设立投诉、举报电话。
　　第三十二条　市保障办每年会同市财政、监察、审计等部门，对全市最低生活保障工作情况进行监督检查，并将结果向社会通报。
　　第三十三条　各级保障办要定期组织工作人员参加业务培训，提高其业务素质，对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法追究当事人的责任。
　　第三十四条　对采取隐瞒、虚报收入和伪造证明材料等手段骗取最低生活保障待遇，以及胁迫最低生活保障工作人员、扰乱工作秩序、拒绝或阻碍国家机关工作人员依法执行公务的，由有关部门依法处理。
　　第三十五条　为申请人就业、家庭人口和收入、实际生活水平、劳动能力等状况出具虚假证明的，由本级人民政府或者其上级主管部门给予通报批评，对有关责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
　　第三十六条　违反本办法构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九章　附　　则

　　第三十七条　因政府征用土地划入城区管理的农业户口居民的最低生活保障，参照本办法执行。
　　第三十八条　本办法自2004年1月1日起施行。
　　大连市人民政府1999年3月15日公布的《大连市城镇居民最低生活保障办法》（大政发〔1999〕23号）、1999年6月1日公布的《大连市市内四区城市居民最低生活保障办法》（大政发〔1999〕49号）同时废止。