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财政部、国家经济贸易委员会、国家煤炭工业局关于煤炭关井压产中人员安置费用等问题处理意见的通知

时间:2024-07-03 01:43:52 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9192
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财政部、国家经济贸易委员会、国家煤炭工业局关于煤炭关井压产中人员安置费用等问题处理意见的通知

财政部 国家经贸委 国


财政部、国家经济贸易委员会、国家煤炭工业局关于煤炭关井压产中人员安置费用等问题处理意见的通知
财政部 国家经济贸易委员会 国




各省、自治区、直辖市财政厅(局)、经贸委(经委、计经委)、关井压产领导小组
办公室:
根据国务院领导的指示精神,为进一步加大煤炭关井压产的力度,各地应采取切实有效措施解决关井压产中涉及的职工安置问题。现将关井压产中有关人员安置费用等问题的处理意见通知如下:
一、国有井田范围内的国有重点煤矿和地方国有煤矿所办矿办小井关闭后的人员按以下情况区别处理:
(一)对暂时无法安置的全民工和合同工,经各地财政、劳动部门严格审核确认后,可视同国有煤矿的下岗职工,进入当地再就业服务中心;所需基本生活费补助按国家有关规定解决,其中应由地方政府负责解决的1/3,由地方财政列入预算予以解决。如个别地方预算确有不足,中
央财政将通过转移支付予以补助。
(二)对没有转为合同工的待业青年和农民合同工,由母体企业负责遣散。
二、乡镇、个体煤矿关闭后,其从业人员的遣散及遣散中发生的有关费用,由当地政府研究解决。



2000年3月5日
  关键词: 巨灾保险 经营主体 经营模式

  内容提要: 我国是自然灾害多发的国家,随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响,地震、洪水、台风等重大自然灾害的发生频率与强度显著增高。对此,一个全面而有效的巨灾保险体制的建立势在必行。而巨灾保险的成功运营需要一个稳健的“动力机制”。其中,经营模式是关键。通过对国外巨灾保险经营模式的分析与总结,提出对我国巨灾保险经营模式的立法建议。

  我国历来是自然灾害多发的国家,近年来,随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响,巨灾爆发的频率递增,破坏强度也更高。最近半个世纪以来,各国防灾救灾的实践中,保险作为一种社会化的风险集散和互助共济的保障机制,在巨灾风险的抵御和损失的减少中发挥着越来越重要的作用。世界各国相继在巨灾风险的管理实践当中建立了适合本国国情的巨灾保险法律制度。巨灾保险机制的成功运营依托于稳健的经营模式,需要包括政府、保险和再保险市场等多个主体的配合和支持。囿于国情、灾情以及社会经济文化背景,不同的国家在发展巨灾保险的过程中有着不同的经营模式。

  一、巨灾保险经营模式的国际经验

  ?一?国外巨灾保险经营模式

  1.政府主导供给的巨灾保险

  政府主导的巨灾保险模式是目前巨灾保险的主要经营模式,代表性国家主要有美国、土耳其、西班牙和新西兰等。在美国的洪水保险计划中,保险公司只是政府出售洪水保险的代理人,其并不向投保人承担任何保险责任,而只是通过一定的销售代理获得一定比例的佣金,巨灾保险最终的赔付责任由美国政府来承担。土耳其巨灾保险基金?TCIP?专门负责土耳其地震保险的运营,该机构隶属于土耳其的财政部。因此,在土耳其,巨灾保险的最终责任是由政府来承担。此外,法国的中央再保险公司是一个创立于 1946 年的国有性质的再保险公司,其在法国政府的全权管理之下承担巨灾再保险业务,国家对其百分之百持股,并对其承担无限赔偿责任[1]。上述国家的政府主导型巨灾保险经营模式中,体现了这样一些共同的特点:国家经济实力较为发达,自然灾害频繁发生,而且破坏性巨大。在这些国家,巨大自然灾害一旦发生,就将对局部地区甚至整个国家的经济建设、居民生活造成严重的,甚至是灾难性的影响。因此,国家采取政府主导的巨灾风险经营模式,在很大程度上是由自然因素所决定的。

  2.市场主导供给的巨灾保险

  市场主导供给的巨灾保险的代表当属英国和德国。英国的保险市场是开放的,保险公司可以在没有政府干预的条件下经营[2]。英国的资本市场高度发达,民众有投保积极性,英国政府负责基础的防洪基础性设施后,由商业保险公司进行洪水保险的经营、销售与理赔,政府不参与其中。德国的巨灾保险制度发展相对较为成熟,主要由私营保险公司向个人和企业提供巨灾保险,商业保险公司在巨灾保险业务的开展上都凭借自身力量来实现,无论是在保单设计、核保理赔还是保险精算,都能做到游刃有余。同样,美国加州地震保险局?CEA ?也完全由商业保险公司出资设立,采用公众管理私有资金形式分散地震所带来的巨灾风险,州政府不保障其承保能力[3]。英国与德国之所以采取市场主导供给的巨灾保险经营模式,笔者认为这与两国所处的地理位置与经济发展水平是相符合的。首先,英国和德国都处在北温带,在气候上属于温带海洋性气候,气候温暖湿润、地震、洪水、台风等重大自然灾害很少发生,即使发生其破坏力也一般比较小。其次,作为工业革命最早起步的国家之一,经济水平发达,防灾基础设施完善,商业保险体系也比较健全,商业保险公司具有雄厚的资本实力。因此,自然环境和经济发展水平两个因素综合起来,决定了其巨灾风险完全可以依靠商业保险公司自身的力量来承担,而无需政府的介入,其巨灾保险的经营模式与一般的商业保险也别无二致。

  3.公私协作供给的巨灾保险

  公私协作的巨灾保险,巨灾风险由政府和保险公司共同承保。一旦发生巨灾需要赔偿时,先由保险公司赔偿,当赔偿金超过保险公司的保险责任时,则由政府对超过部分予以赔偿,由政府充当最后保险人的责任。日本在巨灾风险的承保上采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。日本地震巨灾保险制度就是政府与市场相结合模式的典型代表,其核心是以商业保险公司组成的日本地震再保险株式会社?JER ?代表私营机构与政府签订再保险合约。其中,政府承担主要风险,私营机构承担次要风险,而 JER 则是连接政府和市场的纽带[4]。新西兰的巨灾保险制度也体现了公私协作的特点。当发生巨灾风险时,由新西兰的地震委员会?EQ C?负责赔偿法定损失责任,保险公司依据保险合同负责承担超出法定责任部分的赔偿,同时保险协会启动应急预案。此外,新西兰地震委员会还利用国际再保险市场进行再保险,该国的再保险方案也分为三层。第一层是损失在 2.0 亿—7.5 亿新元之间时,由再保险人承担 40% 的损失,剩余的 60% 由地震委员会再承担 2 亿新元;第二层是损失在 7.5 亿—20.5 亿新元之间时,启动超额损失保险合约承保。第三层是损失超过 20.5 亿新元,由巨灾风险基金耗尽其所有。若仍有不足,政府将作为最后的担保人承担最后的余款补偿。

  ?二?巨灾保险经营模式的比较

  1.巨灾保险政府供给的优势和不足

  巨灾保险政府供给的基本优势在于:?1?成本优势。由政府提供巨灾保险可以进行全局性、统一的规划,在保险机构的设置、巨灾风险的核定和理赔方面能够实现规模效应,进而节省了大量的交易费用,一定程度上降低了交易成本。?2?公平性。由于巨灾风险的发生具有低概率、高损失性,因此为了保障巨灾风险的可负担性,保险公司会设置较高的保费,而由政府来提供巨灾保险,能够通过一定的强制力来提高保险的密度,同时政府还可以为巨灾保险提供一定的保费补贴,进而让经济收入处于弱势的人们也能购买巨灾保险,增加消费者的购买积极性,进而保障了巨灾保险供给的普遍性和公平性。?3?实效性。相比私人组织而言,政府掌握了更多的公共财政资源,能够确保灾害保险偿付的信用,且一旦发现巨灾保险的“挤兑效应”,政府也可以通过法定的强制力予以排除,以保证巨灾保险供给的相对有效性[5]。?4?规范性。政府还可以通过法律的形式统一巨灾保险的产品品种以及保单费用的厘定,进而便于市场的规范管理。

  巨灾保险的政府主导供给模式在具有上述多种优点的同时,还包括如下不足:?1?政府主导供给导致政府财政压力过大、保障水平不足。在政府主导的巨灾保险经营模式中,政府承担主要甚至是全部的资金供给责任。尽管在世界范围之内政府相对于商业保险公司而言,都具有后者所无法比拟的种种优势,但是单一的政府主导模式,无疑极大地增加了政府的财政支出,一旦巨大自然灾害事件发生,所需要的资金往往是个天文数字,即使是发达国家的政府也会显得力不从心;?2?政府不具备商业保险公司所具有的专业化优势。巨灾保险作为保险的一种,其具有专业化的特征,对此商业保险公司作为专门的保险经营主体相对于政府而言,具有更明显的专业化优势。无论是从险种的设计、赔付比率的设定还是具体的保险赔付环节等等,商业保险公司都更加的专业和熟悉;?3?由政府主导巨灾保险建设的资本,一般会通过财政转移支付的方式转移给各个地区,这很容易因为转移力度在区域之间的不平衡问题,造成巨灾保险的区域性不平等现象[6]。政府主导保险模式,在日本、新西兰等国家中一般还采取由政府充当再保险人的做法,这就会诱发商业保险公司的道德风险问题,商业保险公司由于政府为其承担最后的赔付费用,其往往会采取措施减少在承保和核算等环节上的投入[7]。

  2.巨灾保险市场供给的优势和不足

  与政府相比,市场提供巨灾保险具有以下三个方面的优势:一是灵活性优势。由于市场与巨灾风险的“接触”是第一线的,市场对灾情的渗透具有广泛性和灵活性,因此它更能了解到巨灾风险的需求并及时作出反映,也因此依据市场机制进行风险评估所厘定的保险费率更为准确。二是专业性较高。与政府提供保险产品相比,保险公司在保险业务的经营上时间较长,在风险的评估、承保、核保与理赔上具有一定的技术专长,因此具有很强的专业和技术优势,基于此所提供的保险服务的质量也相对较高,也能够保障巨灾保险服务的多样性要求。三是能够促成市场主体的理性决策。通常而言,由市场私人商业保险机构向社会供给巨灾保险,能够通过保费与保险金额之间的比例向人们显示购买巨灾保险的投入与补偿之间的关系,进而有助于人们根据风险成本做出理性决策。而由政府主导的巨灾保险很容易扭曲这种信号,因为政府救助使得人们只需承担灾害所带来的部分成本,而另外一部分则由纳税人承担[8]。

  当然,完全市场主导的巨灾保险经营模式的上述不足之处,并非在任何国家都可以显现得出来。换言之,这些缺点具有明显的地域性特征。如前所述之英国和德国两个国家就是采取完全由私人保险公司负责巨灾保险体系,却取得了不错的运行效果。这主要是因为,英国与德国国土面积较小、气候适宜、自然灾害尤其是巨灾事件很少发生,又加上两国有着发达的经济实力,国民收入水平高,自我保障能力强,这些因素的累计都意味着这样一个结果,即在英国与德国商业保险公司对巨灾风险进行担保是有利可图的,而且商业保险公司也有这个能力去提供风险保障。

  3.巨灾保险合作模式的优势和软肋

  巨灾保险的合作模式是指由政府与市场进行合作,通过多风险承担主体的方式共同参与巨灾风险的承保,分摊风险责任的模式。在这种模式中,可以由政府、商业保险公司以及其他组织来共同搭建巨灾保险管理机构,其中,保险公司负责巨灾保险的商业化运作,而政府负责提供相应的政策支持、资金补贴等。其实政府与商业保险公司之间在巨灾保险体系建设中的沟通成本主要是源于二者所追求的价值目标不同。政府作为一个国家的社会公共利益的代表机关,其行政行为的做出始终是以实现社会公共利益的维护和增进为目标,具有很强的社会公益性。而商业保险公司作为营利性法人,其任何行为的采取都存在着一个潜在的成本与收入分析,盈利始终是其所主要追求的目标,具有很强的商业属性。二者价值目标的不同,决定了二者对待一个问题可能会因为行为动机不同而产生分歧,这种分歧一般而言可以通过强势一方对弱势一方的补偿得以改变,沟通成本也会降低。而作为强势一方的政府应从税收等多方面给予商业保险公司一定的优惠政策,保障商业保险公司从事巨灾保险事业能够有利可图,唯此,才能使巨灾保险的商业性与公益性二者在彼此协调中得到共生性实现[8]。

  ?三?巨灾保险经营模式的新方向:风险共保

  一般而言,国土面积辽阔,自然灾害频发且自然灾害的发生在一国之内呈现出明显的地域性差异的国家适合采取政府主导的经营模式或者政府与商业保险公司共同经营的巨灾保险模式。而在国土面积不大、自然灾害较少发生、而且各个区域之间在经济发展水平与灾害发生频度上差异不大而且具有较强经济实力的国家,则适合完全由商业保险公司进行经营运作,因为对这样的国家而言,巨灾风险系数不高,居民的自我保障能力强,商业保险公司完全可以通过自身和投保人的力量实现对巨灾风险的有效分散与转移,而无需政府的过多干预。换言之,一个国家采取何种巨灾保险经营模式,是由这个国家巨灾风险的可分散性程度所决定的,是一个具有明显的本土化特征、地域性特征的问题,对于巨灾保险的经营模式而言,只存在最合适的模式而不存在最优的模式。

  国内外巨灾保险制度的一项重要内容是建立巨灾风险共保体。巨灾保险风险高,初始投资大,一家商业保险公司难以承担,必须举全行业之力。同时,私营保险市场往往由于巨灾保险的市场失灵而不能实现有效供给,政府虽然具有较强的财力,但是容易出现低效和腐败的弊端。因此,无论是私营市场主体还是政府,都不是解决巨灾保险问题的唯一主体,只有政府和市场密切合作组成联合体,公平、公益和效率才不会偏失。而巨灾风险新型共保体是巨灾风险可保性的最优解决方案。所谓巨灾风险新型共保体,是指在确定的巨灾保险区划内,所有的利益攸关方组成风险共同体,由政府财政发起出资组建共保体,并由政府作为最后的财务风险承担者,国内的所有保险人?包括再保险人?出资参加共保体,并与相关方一起组成经营管理层受托经营管理,实行强制保险,而由被保险人参与分担风险,比例自保一部分(注:不是取代市场,我们目前的做法在很大程度上是政府取代市场,从而形成了巨灾保险建设中政府一肩挑的。市)。共保体确立的基本理论在于“互助担保理论”,即由多元化的风险承担者来分担巨灾风险等系统性风险。在共保体中,被保险人并不是作为互助保险的股东或合伙人参与,而仅仅是作为巨灾风险的利益攸关方参与分担风险。

  二、我国巨灾保险经营模式的问题与完善

  ?一?我国巨灾保险经营模式的问题

[案情]

2012年5月27日,陈某驾驶无牌摩托车将原告王某撞伤。王某受伤后入医院住院治疗,花费医疗费5万余元。该事故经交警部门认定,陈某承担本起事故的全部责任,王某不负本起事故的责任。2012年7月24日,经交警部门调解,陈某一次性赔偿王某因本次事故的损失共计人民币7万元。同日,陈某付给王某2万元赔偿款后,向王某出具了金额为5万元的欠条,并在欠条中约定该赔偿款于2012年10月30日前付清,逾期未付,则承担因此所生成的诉讼费及按月利率1%计算逾期利息。约定付款期限到达后,陈某未付该赔偿款。王某遂诉至法院,请求判决陈某依协议支付其赔款及其逾期利息。


[分歧]

案件审理中,对于本案的案由及法律适用存在三种不同意见:

第一种意见认为,案由应当确定为机动车交通事故责任纠纷,但对调解协议予以认可。法律应适用民法通则、侵权责任法、道路交通安全法及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。

第二种意见认为,案由应当确定为机动车交通事故责任纠纷,对协议不予认可,依法对起诉的所有诉求进行审理,按当事人实际损失判处。交通事故损害赔偿纠纷的当事人可以请求公安机关交通管理部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼;公安机关交通管理部门的调解不具有法律约束力,调解书亦没有法定的执行力。

第三种意见认为,案由应当确定为合同纠纷。法律应适用合同法的相关规定。原告是基于被告不履行交通事故后双方自行达成的赔偿协议,而提起的诉讼,已将侵权之债转化为合同之债。故只要协议内容是双方的真实意思表示,不存在法律规定的无效、可变更、可撤销等情形,且没有任何一方行使撤销请求权的,应认定该调解协议有效,以合同类纠纷审理、裁判。


[评析]

笔者认为,之所以出现上述三种不同观点,核心在于对道路交通事故赔偿协议的性质认识不同,那么应如何认识呢?

我国当前的法律法规和司法解释虽然对于当事人在公安机关的主持下达成的调解协议及自行达成的和解协议的效力问题没有明确规定,但民法通则第五条规定和合同法第四条规定,每一个公民都有自由订立合同的权利,只要在订立合同时双方当事人具有民事行为能力,意思自治,且订立的合同不违反法律的强制性规定,合同即合法有效。机动车交通事故发生后,即产生一种侵权之债,就造成的人身、财产损害,被侵害人有获得赔偿的权利,而侵害人则负有支付赔偿款的义务。但这种赔偿责任是不确定的,当事人往往在过错大小、责任归属和赔偿金额等方面存在争议。从法律性质上看,当事人形成的这种赔偿法律关系属民事法律关系范畴,当事人可以平等、自愿协商,处置自己的权利义务,以达到解决纠纷的目的。从此意义上讲,交通事故当事人在公安机关主持下或自行达成之协议,可视为双方处置自己权利义务,以解决赔偿争端的契约,一经签订即具有民事合同性质,因事故产生的侵权之债,即转化为合同之债。

对道路交通事故赔偿协议的性质有了综合性的认识后,在案由和法律适用的选择上,笔者认为,应充分尊重当事人的选择权。理由如下:

1.赋予当事人选择权更有利于保障当事人的胜诉权 最高人民法院《民事案件案由规定》中规定,民事案件案由应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定,在请求权竞合的情形下,人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权,根据当事人诉争的法律关系的性质,确定相应的案由。交通安全法第七十四条第二款规定:“当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的,当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”这里赋予当事人的诉权并不是赋予一方当事人推翻所有调解内容的权利,而是赋予一方当事人为实现协议权利而寻求司法保护的权利。因此,对道路交通事故调解书不履行时,当事人起诉时选择的是侵权之诉,法院亦按道路交通事故损害赔偿纠纷立案受理,并全面地按侵权法律计算受害人应得的赔偿;而当事人按合同之诉起诉时,法院也可按合同纠纷处理。根据民法通则中有关诉讼时效之规定,如果交通事故损害赔偿调解书不是定性为合同,那么当交通肇事者不依照调解书进行赔偿时,受害人向法院起诉只能是依据人身损害赔偿来要求赔偿,受害者的诉讼时效只有一年。假若交通事故损害赔偿调解书约定肇事者赔偿的数额是分期付款,且付款期限超过一年,但肇事者并没有依照约定进行赔偿,若受害者依据人身损害赔偿来向法院起诉要求赔偿的话,其将丧失胜诉权。所以将交通事故损害赔偿调解书定性为合同的话,有利于保护受害者的合法权益。

2.当事人意思自治原则是当事人进行民事活动的一项基本原则只要当事人订立调解协议时不违反法律的强制性规定,人民法院均应确认其效力。同时,诚实信用原则是市场经济活动的一项基本道德准则,是现代法治社会的一项基本法律规则,也是一种具有道德内涵的法律规范,纵容当事人的违约行为,不利于社会诚信体系的构建,不仅严重影响经济的健康发展,也是对我国固有的社会风尚、社会道德的挑战。如果允许当事人反悔,对协议效力不认定,则会形成发生纠纷后,双方当事人之间没必要协商,因为协商达成的协议对双方没有约束力,那么只有到法院起诉等待裁判。这样,就会使社会产生信用危机,引起纠纷双方的诉累,最终不利于受害人得到及时的治疗,也不利于对受害者权益的保护。

需要说明的是,如果赔偿协议有无效情形,双方签订赔偿协议时存在重大误解、显失公平或者有欺诈、胁迫行为,协议受损害方可以要求宣告协议无效或者变更、撤销协议。协议被宣告无效、撤销或解除后,法律约束力消失,受害方可以提起侵权诉讼。另一种情形是,赔偿协议对侵权赔偿造成的损失约定不全,对没有约定的部分,受害方可以提起侵权诉讼。如后续治疗费在签订赔偿协议时没有产生,对后续治疗费可以提起侵权之诉。但是,这种情形下应当以双方签订赔偿协议时不知道将会产生后续治疗费为限。


(作者单位:河南省淅川县人民法院)