公司的社会责任

林安生


[内容摘要]以美国为代表的西方主要发达国家自二十一世纪80年代末以来，掀起了一场广泛的、涉及公司法基本原理的公司管制的大讨论，其主要焦点围绕着公司股东、董事、监事、职工、债权人以及其他利益相关者的利益关系，涉及如何重新认识股东的法律地位、公司经营决策与执行、公司的社会责任等基本问题。本文作者认为公司的社会责任作为西方学者提出的一种新理念对我国的公司法修改具有很大的借鉴，因此本文企图从公司的历史沿革、社会责任的提出及其概念着手，分析确定公司社会责任的必要性和重要意义，从借鉴国外有关立法出发，对我国公司的社会责任进行一定的探考，并在此基础上就我国公司法的修改提出了相应的对策和建议。
[关键词]公司的社会责任；利益相关者；公司的定义；独立董事；独立监事；公司的环境责任

公司自其中世纪在欧洲意大利沿海都市产生以来，从最早的康孟达组织到今天的股份有限公司已历时几百年，作为商品经济高度发展的产物亦日益完善，同时也成为当今商品经济发达国家普遍采用的企业组织形式，它以其特有的适应社会化商品经济的财产组织机制和企业经营机制在近现代商品经济发展过程中发挥了巨大的促进作用，人们对于公司已不再陌生。但同时早期公司立法上浓郁的以“个人为本位”主义使人们在公司的认识上却一直停留在把公司看成仅仅是股东们共同出资共同受益的组织体，追求股东们利益最大化也就成了公司的唯一目的，因此公司的定义也往往被说成是依法设立的以营利为目的的社团法人或企业法人。然而，伴随着公司的日益增多，单单我国的公司数目就不下100万家，公司已日益成为社会经济中最基本的市场主体和最重要的经济力量，公司对于除股东之外的利益主体的影响也日益引起学者们的关注，国内外的许多学者纷纷提出要对公司进行重新的定位。于是强化公司的社会责任的新理念便油然而生，社会本位观和利益均衡观对于现代公司立法的影响也日益明显。学者们越来越强调公司目标应是营利性与承担社会责任的并重，在追求利润最大化的同时应该兼顾社会效益。
“公司的社会责任”这个概念最早于1924年由美国的谢尔顿提出。由于自由资本主义条件下自由放任经济学思潮的影响，国家守夜人角色的不作为和鼓吹公司自由市场自由导致了资本家们的盲目追逐私利，从而引起了公司的一系列社会问题，特别是周期性的经济危机的出现，公司对社会的负面影响也日益严重。于是从美国开始，越来越多的西方国家纷纷对公司法进行修改，加强了对公司行为的限制，那种漠视劳动者、消费者、债权人等利益相关者的做法受到一些大公司的经营人员和立法者的抛弃，越来越多的经营者主张引入利益关系者参与公司的管理。如美国宾夕法尼亚州就首开公司法变革之先河，于1989年修正其公司法，其中对传统最具有挑战意味的修正条款是要求公司的经营者为公司的“利益相关者”（stakeholders）负责，而不仅仅是对股东(stockholders)一方利益负责。目前美国已有近30个州相继在公司法中加入了公司的社会责任内容，日本和德国也对公司法做了部分修改，以突出对相关利益者的保护。所谓公司的社会责任就是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益应该包括雇员利益、消费者利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社会利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会利益等内容。因此公司的社会责任更加强调的是对其他利益者的利益保护，以纠正立法上对股东们利益的过度保护，从而体现出法律的公平性。公司利害关系人理论是美国许多学者近年来用以支持公司社会责任理论的主要依据，即不仅股东，而且公司雇员、顾客和广大公众都是在公司中有一种利益，公司的经理们有义务保护这种利益。而且公司作为法律上承认的具有独立人格的法人，这样的人是以营利为目的的，为了公司自身的利益和公司出资者的利益，它必须追求经济利益。但同时，我们也必须看到公司作为一个社会上的人，它占有和处置了社会上大部分的资源，也必须承担相应的社会责任，例如环境保护、社会经济稳定等方面责任。追求股东利益的最大化只是公司价值的一部分，管理学界最有影响的学者之一彼得.德鲁克也认为：任何一个组织都不只是为了自身，而是为了社会存在，公司也不例外。公司不仅是股东争取利润的工具，更应该成为为其他社会利益者服务的工具，因为企业利益相关者的利益最大化才是现代企业的经营目的，股东价值最大化并不等于企业创造的社会财富最大化。本人认为社会主义市场经济是社会主义和市场经济的结合体，它要求社会公平和市场效益的一致，始终把社会公平放在突出的位置。因此在我国提出公司的社会责任具有以下必要性和重要意义：
（一）、预防公司滥用经济力量。
在市场经济条件下，公司是生产资料和劳动力得以聚集结合的最佳，也是最大场所，是对全社会经济资源予以配置的最为重要的市场主体，绝非合伙、自然人独资企业所能比拟的。从整个世界的发展来看，公司的经济力量只会越来越强，社会财富越来越向公司集中。据统计单世界500强的财富就占全世界的一半以上，而且一些跨国公司的实力就可以和一些小国的实力相提并论。因此公司对社会的影响也只会日益增大，强调公司的社会责任就可以预防公司的经济力量被人为地滥用来损害社会利益。
（二）、有利于公司的健康发展。
强化公司的社会责任会不会导致公司经营的低效益呢？这是学者们经常讨论的一个问题。在美国，绝大部分的学者把公司的社会责任作为公司治理结构的一个核心特征。认为一个公司的持久的竞争力和最终成功是协调工作的结果，它体现了来自不同资源提供者的贡献。因此公司治理结构还必须认同和适当保护利害相关者的合法权益，并且鼓励公司和利害相关者之间就创造财富和工作机会以及保护企业财务健全进行积极合作。当代经济的发展也越来越表明，物质资本对公司的发展作用日益减弱，人力资本，尤其是掌握各种复杂的专门知识的人力资本更能决定公司的兴旺发达，公司职员所拥有的高素质的劳动比物质资本更为稀缺。因此不应简单地把公司看成是“股东们的联合体”而应是物质资本所有者、人力资本所有者以及债权人等利害关系人组成的契约组织。连日本学者大隅健一朗也认为，无论是在理念上还是在现实上，股份公司都是股东利益、公司债权人利益、社会公共利益等各种利益的错综物。同时公司作为社会中的一分子，其发展也必然会受到其他利益者的制约。1984年著名管理学者Freeman在他的著作《战略管理：利益相关者分析方法》里，第一次把利益相关者分析引进管理学中，并把利益相关者定义为影响企业的经营活动或受企业经营活动影响的个人或团体。而且进一步指出任何一个健康的企业必然要与外部环境的各个利益相关者之间建立一种良好的关系，从而达到一种双赢的结果。另外，他还认为处理好公司、股东与相关利益者之间的关系有利于提高公司的社会声望，提高公司的调案和反应能力和增加创造性地解决问题的能力。像世界上一些发展较好的公司，如通用公司，海尔公司，它们就十分重视在公司与员工、消费者之间建立良好的关系，为它们提供优秀的个性化服务，让更多的利益相关者参与到公司的管理中来。因此，适当地强化公司的社会责任不仅不会增加公司的负担，导致公司的低效益，还会有利于公司的长远发展，从而更加有利于社会经济的稳定发展。
（三）、有利于保护利益相关者的合法利益。
在市场经济中，公司因其强大的经济实力，加上市场经济下公司与相关利益者之间的信息不对称，利益相关者单凭自身微薄分散的力量无法与公司强大的经济实力相抗衡，因此公司往往会为了自身的利益而不择手段去损害相关利益者的利益，而且在中国消费者买假货、债权人拿不回自己的债款的事情经常会见之于报端。所以强调公司的社会责任，完善公司立法，规制公司行为便显得特别重要。
我国公司法自1994年实施以来，为我国的公司发展做出了不可磨灭的贡献，也为社会主义市场经济的建立立下了汗马功劳，但由于公司法制定时间较早，加上现代公司发展中出现的大量新情况新问题，特别是西方学者们对公司立法的一些新的探讨，本人认为我国公司法的修改已是不可避免，公司的社会责任的提出应该成为我国公司立法上一个必须直面的话题。欲落实公司的社会责任，就必须突破传统公司法的局限性，摆脱过时的、片面强调股东利益最大化的公司法理念及相应制度安排，给公司目标以重新定位——营利性与承担社会责任并重。而强化公司社会责任的前提是借鉴各国市场经济体制中的共性，实现公司与社会角色的重新定位，建立现代企业制度，因此本人认为我国公司法的修改应该借鉴国外先进的制度，在公司法中体现出以下内容：
1、 我国公司法的立法宗旨中不应只单单规定“为了适应建立现代企业制度的需要，规范公司的组织行为，保护公司、股东和债权人的合法利益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展”而应当明确地把公司的社会责任写入，强调对其他利益相关者的利益的法律保护，以顺应公司立法从个人本位转向社会本位的世界趋势，并且写入公司的社会责任可以对公司的定位明确为营利和社会责任并重。同时，在公司法中将公司的社会责任概念明确表达为“公司不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益”。这种社会利益应该适当包括雇员利益、消费者利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社会利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会利益等内容。
2、 我国公司法中没有给公司下一个明确的定义，只是笼统地在第二条规定：“本法所称公司时指在中国设立的有限责任公司和股份有限公司。”而国外公司立法中大都对公司给以明确的定义。因此我国公司法中亦应该对公司的定义予以明确，以避免实际应用中的误解。由于公司实践的不断发展和国外公司法研究的巨大成就，我们的定义应该体现这些成果，因此可以定义为“是以营利为目的的兼顾社会利益的企业法人。”要求公司兼顾社会利益是为了加强公司的职业道德，防范经营风险，更好地保护劳动者、消费者和社会公众的利益。这样的定义符合公司法的发展趋势，有利于公司的新定位。
3、现代公司经营日益专业化和复杂化，对于经营者的要求越来越高，经营者的自身素质也越来越决定着一个公司的发展。而且股东会非常设机构，不可能对公司的任何突发事件通过定期召开股东大会及时做出处理。同时，一些股东搭便车现象的存在也表明了股东会中心主义的不足。因此自1937年德国率先强化董事会职权起，西方各国公司立法中也逐渐放弃了股东会中心主义，建立了以董事会为中心的治理结构。因此我国公司法的修改也应顺应这种发展，确立董事会中心主义，让董事会对更加广的利益主体负责，授权董事在做出公司经营决策时适当地考虑非股东利害关系人利益，而不仅仅只对股东们负责。这也是国外司法判例的越来越普遍的做法。因此在董事会成员中建议借鉴美国等公司制度发达国家的经验设置独立董事，适当地增加外部董事的比例，以纠正目前公司法中内部董事比例过高的现象。这里的外部董事是指在董事会中设置一个由来自公司外部，且独立于公司业务执行委员会的外部董事组成的内部委员会专门行使经营监督职权。这个外部董事本人认为应当由职工和社会某些法学人士来担当。在美国公司社会责任通常被认为，公司的董事们作为公司各类利害关系人的信托受托人，而积极实施利他主义的行为，以履行公司在社会中应有的角色。因此公司法中应明确董事对利害相关者负有一定的忠实义务和注意义务。也就是要求董事在履行职责时，应当适当地照顾到利益相关者的合法利益，否则应当承担一定的责任。
4、 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。----有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。----从事物性质而言，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”监事会作为公司内部的监察机构，对于公司的正常运转具有重要的作用，因此世界各国对于监事会的完善十分重视。我国有必要依据公司的社会责任，借鉴国外的有关做法来强化监事会对利害相关者的保护。可以借鉴日本1993年对《商法》的修改规定，在监事会中设置外部监事，以加强监事会的独立性和监督的实际效果。另外，也可以借鉴德国公司法的做法，将监事会的组成规定为由股东代表、银行代表以及职工代表组成，这样监事会就相当于公司利害关系人代表大会，有利于保护职工和债权人的合法利益。而且，也应该在公司法中增设监事会的调查权，以保证监事会工作的有效进行。
5、 在公司法中明确债权人可以作为清算组中的一员进入清算组，而不是模糊的“有关机关”，这样有利于保护债权人在公司清算中被人为地排除在外，从而不利于维护自身的合法权益。另外，也应当对我国公司法中有关公司合并分立的规定进行更加具体的明确化。比如在第185条第2款规定“不清偿债务或者不提供相应的担保的，公司不的分立。”但并没有对如果在这种情况下做出公司分立应当如何处理的规定，这对于债权人的保护显然是不够的。因此，有必要增加违背该规定时公司应承担的责任以及对债权人的救济。
6、 有限责任制度被喻为现代公司的三大原则之一，是现代公司制度的基础和核心，被西方学者称为可以与蒸汽机相媲美的伟大发明。有限责任的确立大大降低了投资者的投资风险，从而大大提高了股东们投资的积极性，对经济的发展曾起着巨大的作用。但是，这一制度也存在着极大的局限性，其主要弊端就是对债权人的保护不足。在有限责任制度下，股东自己的风险降至最低限度，实际上也就是将公司的经营风险转移给公司的债权人。因此美国在司法判例中首先确立了“揭开公司面纱”即否认法人人格。其基本原理是：当公司的法人人格被不正当使用时，公司的独立人格掩盖了个人的非法的、不正当的行为，若继续拘泥于公司的独立人格和股东的有限责任原则，实有悖于法人制度的真正目的。因此，在公司的法人人格被滥用时，公司债权人利益受损下，将无视公司独立的法人地位，否认股东的有限责任原则，令不当行为人（包括公司的股东、董事等）对公司的债权人直接承担责任。现在这种做法已为德、英、法、日等国家仿效，逐渐成为两大法系共同认可的一项法律原则。目前我国公司法中没有对“揭开公司面纱”进行规定，本人认为，在我国目前处于市场经济发展初期，一些不法分子利用公司形式规避法律，进行欺诈的现象还较普遍，如，一套人马几个公司牌子，母子公司之间互相转移利润等。因此，将公司独立人格绝对化，片面强调股东在任何情况下对公司的债务都不负责，势必会助长不法行为人的不法行为，不利于保护债权人利益，有违法律的价值，不利社会经济健康发展。故，本人认为应当借鉴以美国为代表的西方发达国家的“揭开公司面纱”的制度，在公司法中加入规定，在某些情况下，为维护利害相关者的利益，可以不考虑公司的独立人格而直接由股东对公司债务承担责任，即严格责任作为一种例外。
7、 美国学者萨克斯在他的一篇著作中写到“象清洁的大气和水这样的共有财产资源已经成为企业的垃圾场，因为他们不考虑这些毫无利润的人们普遍的消费愿望，更谈不上对市民全体利益的考虑了。”因此公司对于环境的污染已经成为世界上一个不争的事实。作为发展国家的中国，面对着入世后国外公司的大量涌进，特别是在党中央吹响西部大开发的号叫下，必将会有更多的公司加入到这场伟大的开发中，西部的环境是我们在开发中必须要时刻重视的事实。走可持续发展道路在我国的确立，意示着我们更有必要用法律的武器来保护我们早已脆弱的环境。公司法作为公司的组织法和行为法，有必要对公司的环境责任作出明确规定。故本人认为应当在公司法的法律责任一章中明确规定公司破坏环境的法律责任以强调公司对环境保护义不容迟的责任，并且加大对公司破坏环境责任的罚款力度以及相关责任者的法律责任。
公司的社会责任作为西方学者首先提出的先进理论，其适应了西方公司从自由资本主义到垄断资本主义的发展历程。我国作为一个刚刚走上社会主义市场经济道路的发展中国家，更加注重的是公司的经济效益，因此学者们更加关注的是国外那些有利于公司如何赢利的制度设计，而对公司的社会责任的讨论并不是很多，甚至有些抱回避的态度。本人认为虽然中国现在面临的主要是公司的赢利问题，但同时我们也应该看到公司侵害利益相关者合法利益的事情时有发生，我们完全不必要只有到了问题严重地不能不治理时才想到公司还有一个社会责任问题。再者，我们主张在公司法中借鉴国外的先进制度，既体现了立法上要具有一定的超前性的做法，又符合了中国入世后法制上要与世界接轨的迫切要求。同时，需要指出的是我们主张公司的社会责任并不是从根本上否定公司的营利性，而是认为公司在经营过程中应当顾及利益相关者的合法权益，使这种营利性能更好地为整个社会服务。因此，在公司的社会责任上，我们反对两种倾向，一种是完全否认公司的社会责任，只看到股东们的利益，而看不到其他社会利益者的合法权益；另一种就是过度强化公司的社会责任，完全否认公司是以营利为目的的经济组织体，把公司完全看成计划经济体制下的企业，让企业来办社会，把过多的社会职能交由公司来完成。本人相信公司社会责任理念在中国的引进和探讨必将对我国公司法的修改和完善以及相关立法产生深远的影响，必将会给我国现代企业制度的完善提供宝贵的借鉴,公司也必将沐浴着二十二世纪新的曙光再一次以崭新的姿态为人类社会做出更大的贡献。

参考书目：
1、刘俊海著：《公司的社会责任》，法律出版社，1999年出版。
2、石少侠主编：《公司法教程》，中国政法大学出版社，1997年出版。
3、高程德主编：《现代公司理论》，北京大学出版社，2000年出版。
4、徐燕著：《公司法原理》，法律出版社，1997年出版。
5、张开平著：《公司权利解构》，中国社会科学出版社，1997年出版。
6、《经济与法》2000年第12期
7、《法学研究》1998年第1期。
8、《法学》2000年第4期。
9、《民商法学》1999年第7期。
作者：林安生
EMAIL:dongpo1980@hotmail.com


劳动教养在实践中存在的矛盾与弊端
魏慧梅

　　　　劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。这是劳动教养的立法本意和其特殊价值。早在一九五七年，国务院为把一些游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序为目的，根据我国第一部宪法第一百条“中华人民共和国的公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，遵守社会公德”的规定，发布了《关于劳动教养问题的决定》。一九七九年，又对劳动教养的机构设置，劳教期限等问题作了补充规定。一九八二年，国务院又转发了公安部制定的《劳动教养试行办法》。自一九五七年至今，我国用于调整劳动教养的法律依据主要是上述规定。四十多年来，劳动教养这个在我国特定历史条件下产生的用于解决一些特定人员劳动就业问题的行政强制措施，在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了重要的作用，但我们也应该清楚地看到，随着社会的发展，在我国政治、经济等方面发生巨大变化的同时，劳动教养这一强制措施也逐步演变成为一种限制他人人身自由的处罚种类和与对罪犯进行强制劳动改造而相提并论的法律制裁，在其演变过程中，有关劳动教养问题的规范性文件不断出台，并出现了相互冲突和与法律相抵触的现象，致使劳动教养在执行中存在着种种矛盾与弊端，这与我国现阶段进行的政治、经济体制改革及其带来的各种法律关系的调整与变化不相适应，与党的十五大提出的依法治国方略和社会主义法治原则极不合拍，有必要进行剖析与探讨。
一、立法上的矛盾
　　我国现行宪法第三十七条规定，公民的人身自由不受侵犯，这是指公民的人身不受非法逮捕、拘禁，非法剥夺或者限制自由以及非法搜查身体。这是宪法赋予公民最起码、最基本的权利。行政处罚法第九条第二款规定：“限制人身自由的处罚，只能由法律设定。”这是法律的专有原则，是宪法原则在行政处罚法中的具体体现，任何行政法规或者地方性法规都无权设定限制人身自由的行政处罚，该法第六十二条第二款还规定：“本法颁布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在一九九七年十二月三十一日前修订完毕。”这是因为，在行政处罚法颁布前，涉及行政处罚的法规、规章数量相当多，有相当一部分法律规范与行政处罚的规定不一致，超过了行政处罚法所规定的设定权，或者有的规定与行政处罚法所规定的原则和具体制度相冲突，为了保证法律的统一实施，就必须对法规和规章进行清理。在清理期间，必须执行行政处罚的程序等项规定。实践中，据以调整劳动教养制度的行政法规和规章并未按上述要求进行修订或清理，至今仍在原文不动地被行政机关执行着，这显然违背了宪法和行政处罚法中关于保护公民人身自由的规定。具体地讲，有以下几个方面：
　　第一，从适用对象上看，由于一些规范性文件不断地对劳动教养的对象作扩充性的界定，使之适用范围越来越宽。国务院《关于劳动教养问题的决定》中规定的适用对象是四种人，即1?不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；2?罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；3?机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力但其拒绝劳动者或破坏纪律、妨碍公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；4?不服从工作的分配和就业转业的安置、或者不接受从事劳动生产的劝导不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。公安部制定的《劳动教养试行办法》中将其适用对象调整扩充为六种人。即1?罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；2?结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；3?有流氓、卖淫、强奸、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；4?聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；5?有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；6?教唆他人犯罪，不够刑事处分的。除上述适用范围外，自一九八二年至一九八七年间，公安部单独或与其它机关、部门联合下发的一些规范性文件中，又陆续增加了对摘取节育环、非法姘居、赌博、倒卖票证等违法人员可以进行劳动教养的规定。这种法律层级较低的规范性文件与行政法规相冲突的现象，显然违背了我国规章不得与法规相矛盾，法规不得与法律相冲突，而规范性文件更不能与法律法规相抵触的法治统一原则。
　　第二，劳动教养除适用对象在不断扩充外，性质与目的也发生了变化。国务院《关于劳动教养问题的决定》中明确指出，劳动教养的特殊作用在于解决一些特殊人员的就业问题，在公安部制定的《劳动教养试行办法》中却废止了“安置就业”的提法，明确为“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”公安部与其他机关、部门联合下发的关于劳动教养的一些规范性文件中，进一步明确了劳动教养是介于刑罚与治安处罚之间的限制人身自由的行政处罚。如最高人民法院、最高人民检察院、公安部(83)法研字第25号联合通知中规定，以牟利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏，侮辱的，可以参照治安管理处罚条例和国务院有关劳动教养的规定，酌情予以行政拘留、罚款，或者收容劳动教养，并没收其非法所得的财物及违法活动用具。(84)高检发(研)12号关于怎样认定和处理流氓集团的意见中规定，对流氓集团中罪行显著轻微或罪行轻微不需要判处刑罚的一般成员，不要逮捕，分别情况给予劳动教养或作不起诉、免予起诉、免予刑事处分等其他处理。上述规定充分说明了劳动教养的性质已由对特定人实行强制性教育改造的强制措施演变成了对违法行为人进行限制人身自由的一种严厉的行政处罚。
　　第三，从劳动教养的期限看，为一至三年，必要时得延长一年。这个期限与我国刑法中规定的最低刑期和治安管理处罚条例中规定的治安拘留的最高期限极不协调。如治安管理处罚条例规定拘留的期限为十五日以下，刑法规定拘役的最低刑期为十五日，最高刑期为六个月，管制的刑期为二年以下三个月以上，若监内羁押，其折算刑期最高不能超过一年，刑事诉讼法规定的强制措施刑事拘留最长不能超过三十日。相比而言，劳动教养作为对尚不够刑事处罚人员的制裁程度比最长的治安拘留期限高出九十七倍，比刑事拘留和刑罚中的短期剥夺自由的管制与拘役更重，且没有缓刑的规定。以侵财案件为例，假如王某盗窃数额一千元，案发后能积极退赃，且认罪态度较好，按照刑法中关于盗窃数额较大，或者多次盗窃的处三年以下有期徒刑、拘役或者管制、并处或者单处罚金的规定及目前掌握的盗窃数额较大的标准为八百元至一万元的规定，对王某的量刑最高也只能判处拘役并可处以缓刑。如果王某盗窃他人财产数额达七百元，按照河南省公安厅豫公(通)(1999)232号文件中一年内盗窃数额达六百元以上可审批劳动教养的规定，对王某的劳动教养期限最低也不能少于一年。笔者认为，这种名为行政强制措施的劳动教养与刑罚和治安处罚轻重上的严重失衡与错位，违背了错、罚相适应的法治原则，体现不了司法公正。
　　第四，从程序上看，《关于劳动教养问题的决定》中没有程序上的规定，《劳动教养试行办法》中虽规定有一定的程序，但非常原则。如第十二条规定：“承办单位需查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名”。这一规定，是目前行政机关办理劳动教养案件的主要操作规则，用这一规则与刑罚的适用相比较，没有刑事诉讼法规定的经侦查、起诉和审判后才能交付执行的严格的司法程序，而且劳动教养决定一经作出立即交付执行。与治安处罚的适用相比较，没有治安管理处罚条例中规定的被处罚人在提供担保人或交纳担保金后可暂缓执行的程序规定，没有向被劳教人员送达劳动教养决定书的规定，更没有向被劳教人员告知复议权和起诉权的规定，这与行政处罚法所严格要求的具体处罚程序形成了强烈的反差。
二、实践中的弊端
　　立法上存在矛盾，必然引起认识上的不同和执法上的混乱，在实践中出现种种弊端。
　　第一，复查不等于复议，不是劳动教养案件受理的前置程序。当事人不服劳动教养委员会作出的劳动教养决定，可以向人民法院提起行政诉讼。这早已成为行政机关与司法机关的共识。但在法院是否能直接受理劳动教养案件的问题上，却始终存在着两种意见。反对意见认为，被劳动教养的人对劳动教养决定不服，应当先向行政机关申请复议，不经复议，直接向法院起诉的，人民法院不应受理。其理论依据为《劳动教养试行办法》第十二条第二款的规定，即“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查”。该条款中的复查就是复议，是起诉前的必经程序。笔者认为，这样理解行政复议的内涵，未免过于牵强。因为，对该规定不论是从字面上还是从其立法本意上，都不能把复查理解为劳动教养案件受理的复议前置程序。理由为行政诉讼法第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第三十二条，对复议前置问题作了更为具体的规定，即“当事人对行政机关的具体行政行为不服，依法应当先申请复议的，当事人未申请复议就直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理”。这充分说明，行政复议是否是行政案件受理前的必经程序，要依据法律和法规的规定才能界定，法律、法规没有规定的，只要属于人民法院受案范围以内的行政案件，当事人直接向法院起诉且又符合条件的，人民法院就应当受理。就劳动教养案件来说，直到目前为止，劳动教养的所有依据都没有关于复议的规定，《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定的“由审批机关组织复查”，所涉及的内容也只是行政机关的内部问题，是对审批机关的义务规定。并没有涉及到行政权和司法权的关系问题，最关键的一点是，不论是行政复议条例还是刚颁布实施的行政复议法，其中规定的复议是由上一级主管部门或同级人民政府组织复议，而不是由作出处罚或处理的机关组织复议。所以，将“复查”理解为复议并在具体案件中以《劳动教养试行办法》第十二条的规定为依据，把“复查”作为劳动教养案件受理前的必经程序，没有法律和法规依据。在实践中，有的行政机关在当事人提起诉讼后，以法院不能受理为由，不向法院提供证据，不作必要的配合，实质上是对当事人诉权的变相剥夺，对法院审理劳动教养案件进行刁难。笔者近期曾接触过两个劳教所的管理人员，他们都有一个相同的看法，“如果被劳教人员知道能提起诉讼，有一半人员会走这条路”。当然，当事人对于行政机关的劳动教养决定不服，可以选择复议，但可以选择不等于必须选择，先申请复议再提起诉讼或者直接提起诉讼，都是当事人的权利。有的行政机关为了规避行政诉讼，不向当事人交代诉权，有的对当事人提出的复议申请不及时复议，延误了当事人的起诉期限。例如，一九九九年六月十七日，某公安机关以六十九岁的李×寻衅滋事为由将其关押，七月十七日，劳教委员会对其作出劳动教养二年的决定，并将李×从拘留所转入劳教所执行劳教，李七月十九日申请复议，复议机关在复议期限内未作出复议决定，也未告知当事人延长复议期限，李×向法院起诉时，已被限制人身自由近四个月。上述案例说明这样一个问题，等到复议期满或复议决定作出后当事人再起诉，加上法院审理的时间，就是原告胜诉，也已被劳动教养半年有余，再予纠正已时过境迁。这种做法直接侵犯了当事人的人身自由权，有损法律的尊严和法律的正确实施，如果当事人再提起赔偿诉讼，将直接影响到国家的利益。
　　第二，实体规定不具体，导致错案不断发生。由于关于劳动教养的法律法规在实体问题上规定的过于笼统，使行政机关在办理劳动教养案件时难以把握尺度。如劳教期限为一至三年，必要时得延长一年，具备什么样的违法情节应劳教一年，具备什么样的违法情节应劳教三年，延长一年的必备要件又是什么，均没规定，全由行政机关根据自己的理解和认识去自由裁量。在严打中，有时因片面强调加大劳教力度而忽略了劳动教养制度的立法本意和惩罚与教育相结合的原则，一些行政机关的工作人员为凑够任务数，在办理劳动教养案件时主观随意性较强，对应治安处罚的给予了劳动教养，应劳动教养一年的给予劳动教养三年，造成一些劳动教养案件出现事实不清、证据不足和畸轻畸重的实体错误，严重影响了案件质量。有的被劳动教养人员向法院起诉后，法院又因局限于只有行政处罚显失公正才能予以变更的规定，对劳动教养这一名为强制措施的案件，无论是显失公正还是事实不清、程序违法，一律采用撤销的判决方式，致使行政机关的胜诉率很低(99年自八月至年底，我院共受理劳动教养行政案件7起，判决结果均是撤销劳动教养决定，无一起提起上诉)。如刘××不服劳动教养案，刘××与其妻下岗后在自己家附近开一面条店，一天中午，刘听其妻讲一外地人高××在自己店铺斜对面开一面条店后，因怕影响自己的生意，即找到另一家卖面条的朱××，二人一起到高××店内，刘讲：“机器别装啦，装也干不成，这条街上都是下岗职工，轧面条的生意也不好”。朱也说几句高在这干不成的话后，二人离去，当晚，刘之妻把与其同住一个家属院的高××的房东叫到自己家中，朱、刘与房东商量，各出一百元作为房租给房东，要求房东把高××撵走，房东因与高签了三年合同而未同意刘、朱的意见。据此，办案机关以寻衅滋事为由对刘呈报劳教三年，劳教委员会审查后，作出对刘××劳动教养一年的决定。刘向法院提起诉讼，法院以刘不符合劳教条件为由撤销劳动教养决定。再如，王××在为一集贸市场打扫卫生期间，未经批准擅自向每个摊位收取二角或五角的管理费，被公安人员发现后，先以扰乱公共秩序为由对王治安拘留十五天，期满后又以寻衅滋事为由呈请劳教委员会批准，对王劳动教养一年。王起起诉后，法院的判决结果自然还是撤销劳动教养决定。
　　第三，劳动教养的构成要件与治安处罚的构成要件相重复，有悖于公正原则。社会主义法治的一个基本原则就是违法行为与处罚幅度相适应，刑罚中的罪、刑相适应，治安处罚中的错、罚相适应，都是同一道理，这是体现司法公正的一个基本点。但是，在劳动教养制度中却存在着不能“对号入座”的情况，经核对，劳动教养的违法构成要件与治安处罚的违法构成要件有十多处相重复，这意味着，同一个违法行为有两个处罚规则和处罚座标。比如，依照《劳动教养试行办法》的规定，对聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的，可予以一年以上三年以下劳动教养。而依照《治安处罚条例》的规定，结伙斗殴，寻衅滋事，侮辱妇女或者进行其他流氓活动尚不够刑事处罚的，只能处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。又如，依照《劳动教养试行办法》的规定，只要有扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的行为之一，不论情节轻重，后果如何，均可予以一年以上三年以下劳动教养。而依照《治安管理处罚条例》的规定，有扰乱机关、团体、企业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重后果不够刑事处罚的方能处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。同一个违法行为，在处罚时由于适用的法律法规不同，处罚结果截然不同，这是不符合司法公正原则的。第四，劳动教养委员会既有名无实，又不符合法定原则。一九五七年，国务院在《关于劳动教养问题的决定》中规定，劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同领导和管理。上述规定，既明确了劳动教养机关是一个独立的执法机构，同时又明确了这个机构有名无权。这在建国初期我国的执法体制尚不健全的情况下设置这样的机构，是可行的。到一九七九年，我国的社会主义法制建设已逐步走上健康发展的轨道，各类法律也相继出台，各个职能部门的职与责亦趋于统一，国务院在《关于劳动教养的补充规定》中又规定了“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”。由此，劳动教养机关由原来的独立执法机构改变成为劳教委员会这一集体执法机构，并具有独立的法律地位，有名有实。但在实际执行中，劳教委员会早就形同虚设，有名无实，其劳动教养工作的领导、审批和管理，均由公安机关独家行使，在作出劳动教养决定和参与行政诉讼时，又以劳教委员会的名义作出和应诉。一九九六年，随着社会主义法制的不断健全，为规范行政处罚的设定和实施，治理行政处罚中存在的“乱”、“滥”及程序不统一等问题，我国又出台了《中华人民共和国行政处罚法》，该法第十六条规定，限制人身自由的处罚只能由公安机关行使。这是法律授予公安机关的专属处罚权，其它行政机关均不能行使。因此，以劳教委员会的名义作出劳动教养决定，没有法律依据，不符合法定原则。
　　综上所述，笔者认为，劳动教养这种在建国初期我国各种法律规范尚不完善的情况下，为适应当时政治、经济形式的发展而产生的法律制度，在四十年后的今天，已不能适应我国法制建设的需要，特别是随着党的十五大确立的依法治国方略的贯彻实施，公民的法律意识已经逐步确立并增强，法律已成为人们衡量一切是非的标准，行政机关在进行行政管理及作出具体行政行为时，必须依法行政。况且，在限制人身自由及剥夺人身自由的罚则问题上，我国现行刑法与《治安管理处罚条例》已相互衔接的比较严谨，符合宪法原则及社会主义法制原则。因此，设立于二者之间的劳动教养制度这个特殊的层次应当废止了。
　　
　　(作者单位：河南省商丘市梁园区人民法院)　
　　
　

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