桂林市人民政府办公室关于印发桂林市建设工程抗震设防要求管理办法的通知
广西壮族自治区桂林市人民政府
桂林市人民政府办公室关于印发桂林市建设工程抗震设防要求管理办法的通知
市政办〔2009〕27号
各县、自治县、区人民政府，各委、办、局：
《桂林市建设工程抗震设防要求管理办法》已经市人民政府研究同意，现印发你们，请遵照执行。
桂林市人民政府办公室
二ОО九年三月六日
桂林市建设工程抗震设防要求管理办法
第一章 总则
第一条
为加强对新建、扩建、改建建设工程抗震设防要求管理，提高各类建设工程的抗震能力，防御与减轻地震对工程设施的破坏，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国防震减灾法》，《地震安全性评价管理条例》，《广西壮族自治区防震减灾条例》，中国地震局《建设工程抗震设防要求管理规定》和《广西壮族自治区工程建设场地地震安全性评价管理规定》,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称抗震设防要求，是指建设工程抗御地震破坏的准则和在一定风险水准下抗震设计采用的地震动参数或地震烈度。
在桂林市行政区域内，凡对建设工程的抗震设防要求进行确定，使用和监督管理，必须遵守本办法。
第三条
在本市行政区域内的建设工程，必须达到抗震设防要求，并依法办理抗震设防要求行政许可审批手续，任何单位、个人在进行建设工程时必须进行抗震设防并不得降低抗震设防标准。
第四条
建设工程抗震设防要求行政许可实行分级管理。市、县地震工作部门负责审定本行政区域内的建设工程抗震设防要求；市、县发展和改革部门在审批项目之前，要综合考虑地震安全性评价和抗震设防要求；市、县规划建设部门负责抗震设计与施工的监督管理。
市地震工作部门负责下列建设工程抗震设防要求行政许可并核发《建设工程项目抗震设防要求确定行政许可决定书》:
（一）由本市发展和改革主管部门审批、核准、备案不需进行专门地震安全性评价的建设工程；
（二）由本市建设主管部门审批、核准、备案或核发开工许可证的不需进行专门地震安全性评价的建设工程；
（三）本市直属单位建设的不需进行专门地震安全性评价的建设工程；
（四）中、区直及其他驻本市单位在本市建设的不需进行专门地震安全性评价的建设工程；
（五）跨县行政区域的不需进行专门地震安全性评价的建设工程；
（六）未成立县地震工作部门的市属县行政区内的不需进行专门地震安全性评价的建设工程。
第二章 抗震设防要求管理
第五条
建设工程抗震设防要求管理分为重要工程地震安全性评价和一般建设工程抗震设防要求确定两类，建设工程抗震设防要求确定，应遵守下列规定：
（一）一般工业与民用建设工程的抗震设防要求的确定，必须由市地震部门依照国家颁布的《中国地震动参数区划图》（GB18306—2001），根据建设工程规模、功能及项目场地所处的地理位置、地震活动性、工程地质条件等因素，确定建设工程抗震设防要求。
（二）抗震设防要求高于国家现行地震动参数区划图标定的重要工程、特殊工程、生命线工程和可能产生严重次生灾害的建设工程（具体工程项目见附表），必须进行地震安全性评价，并根据地震安全性评价结果确定抗震设防要求。
第六条
建设工程设计、施工、监理单位必须严格按照抗震设防要求和抗震设计规范进行设计、施工、验收，保证建设工程的抗震设防质量，依法承担相应责任。
第三章 抗震设防要求行政审批程序
第七条 抗震设防要求确定需报送材料
1.项目立项批准文件
2.项目规划定点文件及定点位置总平面图
3.填写《工程场地抗震设防要求确定申请表》
4.需要进行地震安全性评价的工程项目，建设单位或项目业主应在项目报建前委托有地震安全性评价资质的单位完成工程建设项目地震安全性评价工作，广西壮族自治区地震局地震安全性评定委员会进行评审出具评审意见书后，到市县地震部门直接办理行政许可决定书。
5.一般工程项目抗震设防要求确定应委托有资质单位进行工程场地地震环境研究和抗震设防要求确定，并出具报告书。
第四章 监督管理
第八条
市地震工作部门依法监督管理全市建设工程抗震设防要求的确定；市发展和改革工作部门在重点项目审查论证可研时应综合考虑抗震设防要求；市规划建设工作部门负责抗震设计和施工监督管理；各有关部门应按照职责分工，各负其责，密切配合，确保建设工程达到抗震设防要求。
第九条 工程场地地震安全性评价报告和抗震设防依据的有关资料文件，必须报送地震工作部门，以便核准抗震设防要求。
第十条
需进行地震安全性评价的工程项目，项目业主在编制工程建设规划时，应把进行工程建设项目地震安全性评价所需经费列入项目预算。预算经费标准按国家和自治区物价部门有关规定执行。
第十一条 建设工程设计单位应当严格按抗震设防要求进行抗震设计，工程监理单位应当严格按抗震设防要求进行监理施工。
第十二条
地震部门应参与建设工程竣工验收，建设单位应将经过审核的建设工程场地地震安全性评价报告、抗震设防要求确定技术咨询报告、抗震设防要求确定行政许可决定书、抗震设防设计和施工等资料报相关部门归档，实行终身责任制。
第十三条
进行地震安全性评价工作的单位，必须持有中国地震局批准的地震安全性评价资质证书，并按照资质证书级别及规定的评价范围开展地震安全性评价工作，并到市地震工作部门备案，接受监督。进行工程项目抗震设防要求确定技术咨询的单位必须持广西地震局批准的资质，并在市地震局备案，接受业务指导，方可在市辖区内开展抗震设防要求确定技术咨询工作。
第五章 责任追究
第十四条
建设单位不进行地震安全性评价或者不按照抗震设防要求进行抗震设防的，由市地震工作部门依照《中华人民共和国防震减灾法》第八十七条的规定进行处罚。
第十五条
未取得地震安全性评价资质证书，承揽地震安全性评价业务的;地震安全性评价单位超越其资质许可范围承揽地震安全性评价业务的由地震工作主管部门依照《地震安全性评价管理条例》第二十三条、二十四条的规定进行处罚。
第十六条
国家工作人员在建设工程抗震设防要求管理工作中，玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的给予行政处分。
第六章 附则
第十七条 市辖县可依照本办法结合各县实际，制定建设工程抗震设防要求管理规定。
第十八条 本办法自二〇〇九年五月一日起实施。
附表 需要进行专门地震安全性评价工作的工程
重
要
工
程1. 大型工矿企业的重要办公、生产用房；
2. 60米以上高层建筑；
3. 甲级以上的影剧院、礼堂、娱乐场所、4000座以上的体育场、馆建筑；
4. 成片开发的小区改造、经济技术开发区建设。
特
殊
工
程1. 核反应堆、核电站、核供热设施；
2. 核原料生产厂房；
3. 存放大量放射性物质的装置。
交
通
工
程1. 国道、省道长度在100米以上的桥梁、隧道及立交桥工程；
2. 高速公路、一级公路、市区公路客运站、万吨以上港口（码头）和二类以上飞机场。
水
利
电
力
工
程1. 库容3000万立方米以上水库，20万千瓦水电厂，坝高超过60米的高坝和位于市辖区域上游的1级挡水工程；
2. 规划容量60万千瓦及以上的火力发电生产用房、设备；
3. 22万伏以上变电站；
4. 大、中型电力调度中心及大型工业区的电力调度中心用房。
通
讯
工
程1. 大功率广播电视设施的播控中心、发射塔；卫星地面站、国际无线电台、微机通信站主要机房；
2. 长途电话枢纽主机房、长途通信干线中继站。
其
它
工
程1. 供水、供气、供油、供热的主要管线工程；
2. 3万立方米以上的储油设备、10万立方米以上的储气设备、人工水源储水工程；
3. 仓容10万吨以上的粮油；
4. 500床位以上的综合医院、急救中心、中心血库。
可能
产生
严重
次生
灾害
工程1. 大、中型化工企业生产设备和用房；
2. 日处理800吨以上能力的尾矿坝；
3. 日处理4万吨以上的污水处理工程；
4. 大、中型生产易燃、易爆、巨毒、易腐蚀、易污染物质的化工厂，储存设施、管道输送设施。
目前困扰我国行政法治建设的严重问题之一,是那些在2003年以前制定至今尚没有完全得到系统修订的法律的实质正当性。这些根据当时效率优先兼顾公平原则制定的法律,无论在数量上还是在内涵上都已经具备系统化特征,所以不但立法需要进一步修订,而且还有一个我国行政法整个体系的改革问题。
法国公法学者莱昂·狄骥说,“从某种意义上讲,国家的变迁也就是法律的变迁”。回应时代变化及时进行系统化制度更新,是行政法的部门法基本特征之一。私法的相对稳定从根本上说是其权利义务的自治性决定的。如果行政法选择自给自足模式,似乎也可以归入超越于时代变迁的封闭性稳定模式。但是那将使行政法对现实行政的规范作用极大地削弱和边缘化,取得代之的将是一套不具备法律正义属性的行政潜规则。人们对法律正义的不懈追求必将推动行政法与社会普遍需求最终走向一致。
我国2003年提出新发展观后,随着经济发展方式的转变和社会政策的凸显,政府行政职能正经历一次新的调整,行政法的体系性改革当然也是不可避免的。
行政法治的预期范围
探讨行政法体系改革的首要问题,是实行行政法治的预期范围。从法律保留和法律渊源两方面分析,我国目前在这一问题上具有渐进式特点,带有阶段性和不确定性。
1999年我国修改宪法,规定实行依法治国建设社会主义法治国家。为实施宪法新规定,国务院对依法行政提出了系统性政策要求。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》在定义“合法行政”时规定:“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规和规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”这种定义在结构上明显参考了德国关于法治构成的概念和方法,其中法律保留是界定依法行政范围的主要概念。国务院文件的这一规定只是把公民、法人和其他组织的合法权益遭受不利或者承担新义务作为法律保留事项,公民、法人和其他组织从行政部门获得利益和其他事项则属于依法行政的例外或者“行政保留”的范围。
2004年国务院关于“合法行政”的上述规定,是一个严格保护公民、法人和其他组织基本权利的底线性政策承诺,而不是行政法治的发展蓝图,更不是限制法治的规定。立法机关有权制定它认为调整社会关系所必要的一切法律。尽管如此,这一政策规定确实反映了当时的行政法治视野,是依法行政渐进发展的初级目标和阶段性标志。
根据宪法和新发展观,在公民、法人和其他组织合法权益以外,我国有大量的行政问题需要甚至必须经由立法规范,特别是那些宪法规定必须由法律规定的行政事项。中央和地方国家行政机关的组织,各级政府公共服务及其公共事业管理、社会政策的行政执行、环境和生态保护等,都不宜成为绝对排除法律约束和完全归入行政保留的范围。违反可持续发展原则和侵害后代发展权益的环境生态政策或措施,可能只具有未来危害性,没有本代公民、法人和其他组织的对应权益。
如果以此为由排斥法律作用,那么将使可持续发展战略丧失法律保障。进一步说,在目前社会利益多元化、社会分层业已形成和社会矛盾凸显的情况下,把行政法治限于普遍性个体权利的底线是过于狭窄了,甚至有可能在形式平等的法律作用下影响实质社会公正。这样看来,关于行政法治的法律保留范围设置问题,宜由有关国家机关共同作出一个改进型的新规定。
行政改革与法律保留
行政改革措施与法律保留的关系,是确定我国行政法治范围的一个重要问题,因为改革是行政机关变更既有制度的重要理由。在常规情况下,法律保留的原意是行政机关行使职权必须有明确的立法依据和正式授权,法律不禁止不等于是法律允许的,包括作为和不作为。这是行政法作为公法部门区别于民法,行政机关作为公共机构区别于普通社会成员的主要标志。
但是在转型社会及其国家构建进程中的行政法治来说,常规意义上的法律保留原理可能不完全适宜用来解释行政改革措施。行政改革经常表述为“先行先试”权,与既有制度的法律界限经常定位于所谓“法律没有禁止性规定”,并得到司法系统的支持。
例如2012年5月21日,温州市中级人民法院向社会公布《为温州市金融综合改革试验区建设提供司法保障的若干意见》,明确规定对于温州金融改革——“只要有利于试验区建设,法律没有禁止性规定,在确保金融安全的前提下,就将给予司法支持。”选择“法律没有禁止性规定”的界限,给行政改革提供了极其巨大的试验和实验空间,同时在法律上也给出法律保留的例外或者行政保留的空间。空间巨大不但因为目前法律总量只有两百多部,行政性法律只占其中一部分,而且法律规定许多是原则性甚至有些宣告性的,作出禁止性规定的就更少。
改革尚没有穷期,但是改革的社会风险已经逐步增大。改变现有规定的行政改革措施,总会致使某利益群体会受到损害或者牺牲,可能成新的社会矛盾加大改革的社会风险。为了降低改革活动的不确定性,保障改革的试验性、实验性过程,除了提高在特定领域和特定区域是否进行改革的决策水平,还应当逐步增加和扩大行政改革的法律保留成分,例如确定改革的法律原则,保障受到影响的利益群体得到公平的补偿或者妥善安排。
法律不仅仅有对改革成果的确认和稳定功能,而且还有对改革过程的调节和保障功能。如果这一看法能够成为共识的话,那么就容易发现行政改革措施与法律机制的统一性和结合面。
改革行政法的法律渊源
上述讨论的法律保留及其依此界定的行政法治范围,都是建立于成文法制度之上和在成文法的话语系统之中。囿于传统成文法的行政法,一定是现代化成分短缺和法律调节作用效能低下的法律制度。因此必须寻求改进成文法的制定和修订机制,并增加新型行政法的法律渊源。
成文法制度的最大缺陷是它与行政法经常性调整之间的不对称和不适应。行政法的肇端国法国至今坚持行政法渊源的判例法,除了体制和历史原因以外,主要的还是“行政事项复杂、变化迅速,不可能用成文法予以囊括。”我国在推动成文性行政立法乃至法典化业已取得巨大进展,并且在一个比较长的时期内都是需要继续投入的,但是成文法作用的有限性也不应当回避。成文立法及其修订周期与我国经济社会变化周期严重不吻合,法律滞后于实际需要的频率已经高出行政法治可以接受的程度。上世纪九十年代基于效率优先原则制定的大量行政法律,在科学发展观提出九年后的今天仍没有完成修订工作就是一个例证。作为代表性的行政法总则性行政立法《行政处罚法》和《行政许可法》,需要补充和完善的地方日益明显和增多。如果它们的更新的内容和速度继续滞后的话,其作用和地位将由前沿性转为基础性甚至背景性而日渐式微。
行政职能的转变、行政工作重心的转移和行政管理技术设备的更新换代,一些新的行政法议题将进入制度前沿,成文立法也因此进入新的更新周期。现在确实需要对既有立法体制和机制是否能够适应这一周期性改进需求进行评估,包括议题的设置、新方法的采纳、新经验的采纳、为未来风险的防范,对实施效果的评估和评价等。
在行政法法律渊改革议题上,为了适应现代行政的专业性、社会性和变迁性,一方面要改进现有成文法渊源体系和提高立法效率,另一方面还应当选择适合我国政治和法律体制的不成文法加以补充。可供选择不成文法的种类很多,例如法院判例、行政管理惯例,经过国家机关认可程序的法学学说等等。除此以外,行政性合同和软法的法律渊源地位也应当纳入视野。只有当一个适合我国情况的行政法法律渊源体系形成,行政法范围和法律保留才有足够的测量标准,行政法治的进程才能有更准确的预期。
（作者单位：清华大学公共管理学院）
来源：法制网-法制日报