贯彻宽严相济的刑事司法政策对于构建社会主义和谐社会的重大意义

龚福业


　　最近，笔者认真研读了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，深知其中“依法严厉打击严重刑事犯罪”和“实施宽严相济的刑事司法政策”的时代蕴涵。构建社会主义和谐社会是党中央提出的治国理政目标。社会和谐的前提是法律的和谐，法律和谐的关键是立法、司法和执法的和谐。和谐社会要求通过各种方法，包括法律手段，使矛盾和纠纷能够得到及时的调解，犯罪能够得到有效的控制。而法律就是各种社会关系的调节器，各种社会矛盾的化解器。古今中外都曾有“乱世用重典”、“盛世政简刑清”之说。所以，宽严相济的刑事司法政策，是同我国目前盛世的特征相符的。笔者在本文通过对宽严相济的刑事司法政策与构建和谐社会相关问题的探讨，谈一些粗浅的看法，以揭示贯彻宽严相济的刑事司法政策对于构建社会主义和谐社会的重大意义。
　　一、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的时代评价
　　“宽严相济”刑事司法政策的提出具有十分重要的时代意义。尽管原来的“惩办与宽大相结合”的刑事司法政策在表述中也有“宽严相济”的成分，但是由于当时历史大背景的影响，对于犯罪现象与国家和社会间关系的认识的偏差，导致了在实际操作中有所偏失。应当说“宽严相济”刑事司法政策的提出，是一种科学、理性的回归，是正视社会稳定与犯罪增长关系后的理性回应。
　　自上世纪80年代起，我国进入社会主义市场经济建设、社会转型时期，各方面利益冲突比较突出，与此同时犯罪数量也经历了激增的过程，面对刑事案件的急剧增加，社会对犯罪最初和本能的反应是惊恐，认为犯罪是社会的恶瘤，必须严厉地加以铲除。但是随着理论的成熟，以及刑法措施的收效渐微，逐渐认识到在现有社会经济历史条件下，犯罪态势是不可能通过单纯的刑法作用加以大幅度改变，犯罪本身也遵循着一定的规律，所以当前针对种种犯罪，正确的态度是不要对其加以苛求，只要能够将犯罪限制在不妨碍社会良性运行的程度之内就已经实现了刑法的价值，至于如何从根本上去改变犯罪现状，这并非单纯是刑法的任务，也不单纯是刑事司法政策的任务，这一点已经被许多国家打击犯罪的实践不断证明。在对我国犯罪态势进行科学判断的基础上，提出“宽严相济”的刑事司法政策，可以帮助我们对犯罪进行理性思考与沉着应对，而不是只追求刑法对犯罪抑制所能带来的短期效应。
　　此外，“宽严相济”的刑事司法政策在某种意义上对我国民族和中华文化的复兴，是一个重要的契机。我国民族和中华文化的复兴，既要对传统中优秀的部分加以发扬光大，也包括对世界上先进国家的合理部分适当本土化。在法律层面上表现为必须适当地发展现代法治理念。现代法治理念以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法律保护之间的关系。“宽严相济”刑事司法政策正是现代法治理念的一部分，其主张重点在宽，以适当有利于行为人为出发点，贯彻“宽严相济”的刑事司法政策，可以丰富发展民族精神、民族文化，为构建社会主义和谐社会提供法律理念与制度层面的条件。
　　二、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的理性探讨
　　我国现阶段实行“宽严相济”的刑事司法政策。其主要内容是：“坚持区别对待，对严重刑事犯罪坚决严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，做到当宽则宽。”，“宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。”简而言之就是适度宽容轻处小恶以感化轻案犯、依法从严惩罚大恶以震慑重案犯。此政策在对重罪实行严打政策的基础上完善了对轻刑宽松的一面，渗透了罪刑相适应的原则、无罪推定原则、疑罪有利于被告人原则、从宽处理轻罪原则等内容。从刑事司法政策的结构体系分析，“宽严相济”的刑事司法政策具有一定的法理科学性。
　　第一，宽严相济的刑事司法政策是轻罪刑事司法政策与重罪刑事司法政策的统一。宽严相济的刑事司法政策包含宽与严两个方面。现在我们提倡宽严相济，当然更多的是强调刑法宽缓的一面，但不能由此认为宽严相济是轻罪刑事司法政策，只适用于较轻的犯罪以及青少年犯罪。这里涉及宽严相济刑事司法政策和“严打”的关系。笔者认为，宽严相济刑事司法政策不是对“严打”的取代，更不是对严打的否定，而应当将“严打”纳入到宽严相济刑事司法政策的框架中确立其地位。从这个意义上说，“严打”并不是与宽严相济刑事司法政策并列的另一个刑事司法政策，而是包含在宽严相济刑事司法政策之中的体现宽严相济的严厉性的内容。只有在这个意义上，坚持“严打”方针不动摇与宽严相济刑事司法政策并不矛盾。只有在宽严相济的框架中坚持“严打”方针，才能避免片面追求从严惩处，从而做到严中有宽，更好地在“严打”中体现宽严相济的刑事司法政策。总之，不仅对轻罪要贯彻宽严相济的刑事司法政策，而且对重罪也同样应当贯彻宽严相济的刑事司法政策。
　　第二，宽严相济的刑事司法政策是刑事立法政策与刑事司法政策的统一。宽严相济之所以是刑事立法政策，是因为法律是刑事司法政策的条文化与具体化，在刑事立法中应当体现宽严相济的刑事司法政策，从而为司法机关贯彻宽严相济的刑事司法政策提供法律根据。当然，宽严相济不仅是刑事立法政策，更应当是刑事司法政策，不能认为刑法已经体现了宽严相济的政策精神，因而司法机关只要依法办案，不需要另行受宽严相济刑事司法政策的指导。这里存在一个宽严相济刑事司法政策与罪刑法定原则的关系问题。笔者认为，我国实行的是相对的罪刑法定原则，刑法中存在自由裁量的广阔空间，因而在司法活动中贯彻宽严相济刑事司法政策并不必然与罪刑法定原则相违背。当然，宽严相济的严不能超越刑法的规定，绝不能对刑法没有规定为犯罪的行为以严为名作为犯罪处理，也不能对刑法规定处罚较轻的行为以严为名判处法律没有规定的较重之刑。简言之，不能法外施威。
　　第三，宽严相济的刑事司法政策是刑事策略思想与刑事科学思想的统一。刑事策略是作为与犯罪作斗争的手段而提出来的，更强调刑罚的有效性。宽严相济的刑事司法政策包含着宽和严的两种手段，正确运用就能够取得与犯罪作斗争的胜利。但笔者认为，仅从策略角度理解宽严相济刑事司法政策是不够的，我们更应当看到宽严相济刑事司法政策中包含的刑事科学思想，它是社会对犯罪的反应理性化的表现。宽严相济刑事司法政策的刑事科学思想，主要表现在刑罚的谦抑性与人道性。事实已经证明，刑罚不是越重越好，轻重适宜才是最重要的，才能有效地控制犯罪。并且，在如今法治社会，任何刑罚的适用都受到人道主义的限制，不得为追求惩治犯罪的效果而采用残酷的刑罚，这也已经成为国际刑事司法的基本准则。
　　三、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的内在规律
　　落实宽严相济的刑事司法政策，是构建和谐社会对于刑事司法的必然要求，是发扬民主与法治、实现公平正义、提倡诚信友爱、增强全社会活力、维持安定有序、协调人与自然和谐相处之社会关系的必然要求，也是刑事司法活动自身内在规律的必然要求。
　　（一）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于和谐社会构建。实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是党中央提出的治国理政目标。稳定是和谐的基础，和谐是稳定的最高境界。在强调坚持严打方针的同时，实施宽严相济的刑事司法政策，既有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威和尊严，又充分重视依法从宽的一面，最大限度地化消极因素为积极因素。比如，对未成年人犯罪、初犯、偶犯，主观恶性较小的，应区分不同情况，在法定处罚幅度内从轻、减轻处罚或判处缓刑；对于法律、政策不明确，可捕可不捕、可起诉可不起诉、可判可不判、可劳教可不劳教的，应根据具体情况，着眼于从宽处理。这一刑事司法政策，有利于集中力量打击严重犯罪；有利于挽救失足者；有利于从根本上缓解社会冲突，减少社会对抗；有利于缓解矛盾，促进公民之间的宽容、和解；有利于帮教和改造罪犯，减少危害社会的犯罪因素，实现法律效果和社会效果的有机统一。最终有利于社会主义和谐社会的构建。
　　（二）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于社会主义法治理念的执行。社会主义法治理念是刑事司法工作的指导思想，是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，在总结中国特色社会主义法治建设实践经验、合理借鉴中外法治文明发展的优秀成果基础上形成的，是科学的、先进的理念，其内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。而“宽严相济”刑事司法政策要求宽严适度，宽严有据，依法办案，不能仅靠从重从快打击刑事犯罪来保障，在执法中必须转变执法理念，以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法律保护之间的关系，更加人性化，由此可见，“宽严相济”刑事司法政策正是社会主义法治理念的一部分，贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于社会主义法治理念的执行。
　　（三）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于立法宗旨的实现。实施宽严相济的刑事司法政策，是最终体现立法宗旨、实现司法价值的客观要求。惩办与宽大相结合，是我们在刑事司法活动中必须长期坚持的基本刑事司法政策。对于严重刑事犯罪，该从重的要坚决从重，该判死刑的决不手软。但同时，对于具有法定或酌定从轻、减轻或者免除处罚情节的罪犯，无论其罪轻罪重，是否属于严打对象，都要一视同仁，该兑现政策的要依法予以从宽处理。如果因为严打而不兑现政策，就会导致犯罪分子丧失对国家法律的基本信任。只有审时度势，坚持宽严相济，才能产生积极的、正面的社会效果，也只有在严格、公正、文明执法的基础上，才能最终实现打击犯罪与保护人权、严格执法与热情服务、执法形式与执法目的、追求效率与实现公正的有机统一。
　　（四）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于获得刑罚效果的最大化。犯罪不仅是一种法律现象，而且是一种社会现象，任何社会都存在犯罪现象。刑罚，则是控制犯罪的一种方式，对犯罪分子适用刑罚，以获得刑罚威慑犯罪的效果，从而达到预防犯罪的目的，但是刑罚威慑力并不会随着刑罚的加重而无限地增加，在罪刑均衡的范围内，刑罚威慑力与刑罚轻重是成正比的，一旦刑罚超出公正的限度，使被告人难以接受，社会也难以认同，其威慑力就呈现出递减的趋势，就会产生刑罚效力的贬值问题。刑罚并非越重越好，而是贵在轻重有别，实行宽严相济的刑事司法政策，使轻罪与重罪分别得到妥当的处理，有利于获得刑罚效果的最大化。
　　四、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会，对公安机关的职能定位
公安机关贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢固树立社会主义法治理念和正确的稳定观，把促进社会和谐作为检验公安工作的重要标准，充分履行公安职能，有效地遏制、预防和减少犯罪，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为构建社会主义和谐社会提供有力的保障。
　　一是要全面把握。宽严相济刑事司法政策中的宽与严是一个有机统一的整体，二者相辅相成，必须全面理解，全面把握，全面落实。既要防止只讲严而忽视宽，又要防止只讲宽而忽视严，防止一个倾向掩盖另一个倾向。
　　二是要区别对待。宽严相济刑事司法政策的核心是区别对待。应当综合考虑犯罪的社会危害性(包括犯罪侵害的客体、情节、手段、后果等)、犯罪人的主观恶性(包括犯罪时的主观方面、犯罪后的态度、平时表现等)以及案件的社会影响，根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势，具体情况具体分析，依法予以从宽或者从严处理。
　　三是要严格依法。贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平等原则，实现政策指导与严格执法的有机统一，宽要有节，严要有度，宽和严都必须严格依照法律，在法律范围内进行，做到宽严合法，于法有据。
　　四是要注重效果。贯彻宽严相济的刑事司法政策，应当做到惩治犯罪与保障人权的有机统一，法律效果与社会效果的有机统一，保护犯罪嫌疑人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一，特殊预防与一般预防的有机统一，执法办案与化解矛盾的有机统一，以有利于维护稳定，化解矛盾，减少对抗，促进和谐。
　　总之，党中央提出的构建和谐社会的目标是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建和谐社会，核心是增进民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。现代和谐社会存在复杂的社会分工，需要运用法律规范来组织、调节社会关系和调整人的行为。公安机关作为法律的执行机关，既是和谐社会的主体，又是和谐社会的建设者，要忠实、全面履行宪法和法律赋予的职责，应当确立现代司法理念，通过发挥自身职能，为推动和谐社会的建立做出应有的贡献。


浙江省杭州市人民政府办公厅


杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市基本医疗保险医疗费用结算管理暂行办法的通知


杭政办函〔2009〕403号



各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《杭州市基本医疗保险医疗费用结算管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。




二○○九年十二月三十一日


杭州市基本医疗保险医疗费用结算管理暂行办法

　　为保障参保人员基本医疗需求，规范医疗保险费用结算，提高基本医疗保险基金使用效率，防范医疗保险基金风险，确保基本医疗保障制度长期可持续运行，根据《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《中共杭州市委 杭州市人民政府关于印发杭州市基本医疗保障办法的通知》（市委〔2007〕42号）、《杭州市人民政府办公厅转发市劳动保障局等部门关于杭州市本级基本医疗保险定点医疗机构检查考核办法的通知》（杭政办函〔2008〕36号）精神，结合本市实际，特制定本办法。
　　一、本办法适用于市医保经办机构与市内定点医疗机构（以下简称医疗机构）及定点零售药店（以下简称药店）之间的医疗保险费用结算。
　　二、要按照“方便就医、规范使用、合理支付、消除浪费、可持续发展”的原则，积极引导医疗机构及药店建立自我管理、自我约束的良性机制，合理、有效地利用医药卫生资源，做好基本医疗保险费用结算工作。
　　三、本办法所称的医疗费用包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗参保人员（以下统称参保人员）在医疗机构、药店发生的以下费用：
　　（一）普通门诊医疗费用；
　　（二）规定病种门诊医疗费用；
　　（三）住院医疗费用；
　　（四）购药费用；
　　（五）其他医疗费用。
　　四、对在医疗机构发生且符合基本医疗保险开支范围的医疗费用（以下简称医疗费）实行总额预算管理。各医疗机构年度医疗费预算总额应在年初确定，年末结合医疗机构实际医疗费发生情况、日常管理服务情况以及绩效评定结果等进行年度决算。
　　新增的定点医疗机构在首个费用结算年度内发生的医疗费，不采用总额预算管理，实行按项目付费方式进行结算。在药店发生的医疗费按项目付费方式进行结算，也可以实行其他的付费方法。
　　五、每年4月底前，市医保经办机构应根据上年度各医疗机构的医疗费决算情况和调节系数提出当年的预算总额建议方案，在征询相关医疗机构的意见后予以下达。调节系数根据上年度医疗费的变化情况以及本市经济社会发展水平等因素确定。预算总额具体计算公式如下：
　　当年预算总额=一般费用预算总额＋特殊费用预算总额；
　　一般费用预算总额=上一结算年度一般费用决算额×调节系数；
　　特殊费用预算总额=上一结算年度特殊费用决算额×调节系数。
　　特殊费用是指按人头付费、按病种付费、按服务单元付费等其他结算方式进行结算的医疗费，以及单次住院费超过该医疗机构均次住院费3倍以上的医疗费用和规定病种门诊医疗费；一般费用是指参保人员在该医疗机构发生的，除特殊费用以外的医疗费。
　　六、市医保经办机构对医疗机构、药店采用每月预拨与年末清算相结合的方式支付医疗费。
　　七、医疗机构每月申请拨付的医疗费在核定的预算总额内，经审核后采用按项目付费的方式预拨。
　　市医保经办机构采用抽样审核或全面审核的方式对医疗机构报送的上月医疗费进行审核。医疗机构申请拨付的医疗费在扣除违规费用后，由市医保经办机构在每月20日前按95%的比例拨付。
　　抽样审核应剔除的医疗费按以下公式计算：
　　剔除医疗费=抽样部分剔除数×申请拨付医疗费总数/抽样列支医疗费总数。
　　全面审核剔除的医疗费按以下公式计算：
　　剔除医疗费=全面审核剔除数×申请拨付医疗费总数/列支医疗费总数。
　　八、药店发生的医疗费按月预拨。医保经办机构采用抽样审核或全面审核的方式对药店报送的上月医疗费进行审核。药店申请拨付的医疗费在扣除违规费用后，由市医保经办机构在每月20日前按95%的比例拨付。
　　抽样审核剔除的医疗费按以下公式计算：
　　剔除医疗费=抽样部分剔除数×申请拨付医疗费总数/抽样列支医疗费总数。
　　全面审核剔除的医疗费按以下公式计算：
　　剔除医疗费=全面审核剔除数×申请拨付医疗费总数/列支医疗费总数。
　　九、医疗机构在年度内发生下列情形时，市医保经办机构可根据医疗机构的实际情况，对该医疗机构的预算额度进行调整：
　　（一）医疗机构扩大规模的；
　　（二）医疗机构发生重组、兼并、破产、歇业的；
　　（三）医疗机构被暂停服务协议的；
　　（四）医疗机构被取消定点资格终止服务协议的；
　　（五）其他需要调整预算额度的事项。
　　十、每年2月底前，市医保经办机构根据各医疗机构年初预算额和绩效情况确定决算指标，并按以下规定对上年度发生的一般费用进行决算。其中，门诊绩效情况主要考虑医疗机构门诊就诊人头、就诊人次、次均费用等因素；住院绩效情况主要考虑住院就诊人头、就诊人次、床日数、床日费用等因素。
　　（一）发生的费用未超过决算指标的，先按照基本医疗保险基金支付规定结算，再按以下规定，采用分段累计的方法计算：
　　1.在决算指标80%—100%（含）之间的，按差额部分的60%增加决算额，并按年度医疗费实际发生数中的基本医疗保险基金支付的权重比例给予支付；
　　2.在决算指标60%—80%（含）之间的，按差额部分的50%增加决算额，并按年度医疗费实际发生数中的基本医疗保险基金支付的权重比例给予支付；
　　3.低于决算指标60%（含）的，差额部分不计入决算额并不予支付医疗费。
　　（二）发生的费用超过决算指标的，决算指标内的医疗费按照基本医疗保险基金支付规定予以结算，超过决算指标部分采用分段累计的方法计算：
　　1.超过决算指标5%（含）以下的，超过部分按照30%的比例增加决算额，并按年度医疗费实际发生数中的基本医疗保险基金支付的权重比例给予支付；
　　2.超过决算指标5%—10%（含）的，超过部分按照20%的比例增加决算额，并按年度医疗费实际发生数中的基本医疗保险基金支付的权重比例给予支付；
　　3.超过决算指标10%以上的，超过部分按照10%的比例增加决算额，并按年度医疗费实际发生数中的基本医疗保险基金实际支付的权重比例给予支付。
　　十一、除另有规定外，特殊费用均按照项目付费方式进行决算。
　　十二、年度决算总额包括一般费用决算额和特殊费用决算额，并应扣除因违规剔除的医疗费部分。年度决算总额按以下公式计算：
　　年度决算总额=一般费用决算额（扣除审核稽查剔除费用）+ 特殊费用决算额（扣除审核稽查剔除费用）。
　　十三、按照杭政办函〔2008〕36号文件的有关要求对医疗机构进行考核。考核不合格的，每月未拨付的5%部分不予支付；连续两年考核不合格的，取消其定点资格。
　　十四、每年3月底前，市医保经办机构应对上年度各医疗机构发生的医疗费用进行清算。清算金额按以下公式计算：
清算金额=年度决算总额－个人现金支付的自负部分医疗费－已按月拨付的基金。
　　十五、药店年度医疗费清算方案由市医保经办机构根据各药店日常管理服务及年度考核情况进行编制。
　　十六、在医疗机构因信息网络原因致使无法使用基本医疗保险证卡结算的费用，以及在医疗机构发生的应按医保结算却自费结算的医疗费，由个人现金支付后再向市医保经办机构申请报销，在该医疗机构发生的费用应计入各相应医疗机构预决算额度内。
　　十七、参保人员有异常就诊情况的，市医保经办机构可在调查期间暂时改变其结算方式，其在医疗机构、药店就医配药发生的所有医疗费均须由个人现金支付后再向市医保经办机构申请报销，在该医疗机构发生的费用计入各医疗机构预决算额度内。
　　十八、因大规模暴发性传染病或受大规模自然灾害影响造成的医疗费实行单独结算。
　　十九、医疗机构在为参保人员提供医疗服务时，应当遵循因病施治、合理检查、合理治疗的基本医疗服务原则，不得分解住院，不得拒收、推诿病人。选用基本医疗保险支付范围外的医疗服务项目、药品和医用材料时，应由参保人员本人、监护人或直系亲属签名同意。
　　二十、建立由市劳动保障局牵头，市发改委、财政局、卫生局等部门参加的基本医疗保险费用结算管理联席会议，研究协调医疗费结算管理过程中的重大问题。
　　二十一、市委〔2007〕42号文件及其他配套政策中有规定而本办法未涉及的，从其规定。
　　二十二、本办法自2010年1月1日起实施，由市劳动保障局负责解释。
　　二十三、萧山区、余杭区和各县（市）可结合本地实际参照执行。